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除了"黑天鹅""灰犀牛",别忽视了"大白象" —— 防控城市重大风险,

党的十九届四中全会《决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求,明确指出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。 生产安全、自然灾害、公共卫生事件的应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。在当前新形势下,我们该如何审视城市重大风险,做好城市运行安全保障工作呢?今天,我就此和大家分享一下个人的观察和思考。

许多过去的“城市问题”已经演变成为“城市风险”

城市安全发展是防范化解重大风险的重要组成部分,这是由我国城市化进程的现实要求和长远意义所决定的。

城市化作为现代化的必经之路,是内需潜力和发展动能所在。全球现代城市化经历过三次浪潮,而我国的城市化发展与西方发达国家不同,我们用40年时间走过了西方发达国家200年的城市化进程,没有渐进式的发展过程,而是呈现出赶超型、跨越式、超常规等特征。这些特征对我们的城市安全风险防控提出了与以往不同的挑战。

一方面,城市化本身就是一个风险化的过程,在打破原有资源平衡,突破原有运行规则的过程中必然产生各种风险。在超常规发展的背景下,人们的思想观念、环境承载能力、文化认同程度等还缺乏应有的准备,再加上法律标准滞后,在突如其来的风险降临时,往往会出现办法不多、应对迟缓的情况。

另一方面,我国人口基数大,城市人口密度大,在极短的几十年内,越来越多的城市已经或者正在发展成为一个巨大的、复杂的运行系统。随着人口大量流动、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量严重超负荷,再加上极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等,许多过去的“城市问题”已经演变成为“城市风险”。而快速城市化又摊薄了管控力量,加剧城市安全风险爆发的隐忧。一些潜在风险成为城市化进程中的障碍,甚至可能造成难以逆转的后果。这不仅是重要的经济社会问题,而且是重要的民生和政治问题。

城市安全发展是最重要最基础的公共产品。党的十九大首次将“安全”作为新时代人民美好生活的基础指标之一,与“民主、法治、公平、正义、环境”一起,作为保障人民生活的必要基础。这是以人民为中心治国理政思想的集中体现,也是加强城市风险治理体系建设的基本出发点。2018年1月,中办、国办印发《关于推进城市安全发展的意见》,以城市为载体就安全发展问题专门发文,在新中国成立以来尚属首次。这是中央基于城市发展的一般规律和应对我国城市发展的突出安全问题,作出的科学判断和国家要求,标志着我国城市安全进入系统化、规范化管理新阶段,也为加强城市风险防控提供了科学依据。

重大风险的辨识与定位要把握“准星”和“量尺”

德国社会学家乌尔里希·贝克认为,现代性社会,尤其是后工业化时期以来的社会,是一个风险社会。不同于早期资本主义,风险主要聚集在工厂等生产单位,当代社会的风险不再局限于特定的生产空间、地域或团体,而是弥散到社会空间的各个角落,具有全局性、整体性,并将随工业化的进一步发展而系统地增加。我国城市化的独特路径,要求我们在城市安全风险防控上,不仅要吸取国际经验,也要不断创新,探索形成符合中国城市发展需求的城市安全风险管理理念和管控体系及路径。

说到风险,先来谈谈“载体”。载体是风险的客观依附,其主要特点是多种多样。比如,城市各生产行业中的火灾、爆炸、毒气泄漏等危险点源;城市正常运行保障中的城市生命线风险、居住风险、出行风险、公共场所风险;各种自然灾害灾难以及由此带来的叠加风险;“非典”“埃博拉病毒”等公共卫生风险,等等。

风险载体千变万化,应对之道也千差万别,但“挈衣之领,提网之纲”,要坚持“一盘棋”的思想,各地区各部门首先在“重大风险的辨识与定位”上要有大局意识和全局观念。“重大风险的辨识与定位”的关键内涵有二:一是“准星”,二是“量尺”。结合当前新形势和习近平总书记的要求,就是要以“两个大局”为准星,以“匹配社会发展、经济建设和全面建成小康社会的需要”为量尺。“准星”是固定的,需要从上到下快速高度统一,我们要“胸怀两个大局、把握两个大局、服务两个大局”,这就要求我们自觉增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”;而“量尺”是相对变化的,需要结合单个区域的文化底蕴、地理环境、产业结构、行业特征、发展定位去设计、确定和执行。

风险来源于社会的各项活动中,因此重大风险的确定是不能脱离社会活动特征的。以上海为例,应当尽快开展以区为主体的《重大风险辨识与评价能力建设导则》的制定,从而能准确地把握住工作对象的特点,进而围绕应急管理的预防、准备、监测、预警、响应、实施、恢复和重建这八个功能去找短板、补弱项。

尤其要关注不在城市风险家族谱上的“大白象”

根据可能性和后果,我把城市风险家族图谱分为以下几种主要类型:可能性小、后果小的事件表征为“大白兔”类型;可能性小、后果大的事件表征为“黑天鹅”类型;可能性大、后果小的事件表征为“金丝猴”类型;可能性大、后果大的事件表征为“灰犀牛”类型。2019年,在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式上,习近平总书记明确指出,“灰犀牛”型是我们重点防范的对象。

防范“灰犀牛”必须要进行重大风险的全过程动态评估。各类重大风险总是在一定的时间尺度和空间尺度上不断地进行流变突变。在常态下,重大风险是潜在的、隐形的;在非常态下,重大风险是显性的、突发的。其中,传递耦合性是风险流变突变过程中最重要的特点。比如,在疫情风险中,病毒的超强传播性往往会加速“黑天鹅”向“灰犀牛”的进化,从而对城市应急体系提出极大挑战。在此过程中暴露出来的医疗设施、防护物质、医护人员等的种种不足和“失去控制”,又与防疫抗疫过程中的各个环节相耦合,形成新的更大风险。如果处置不力,就会导致病毒在更大范围内进行传播和变异,引发新的应急资源不足,从而导致恶性循环。

这种“失去控制”,在现实城市重大风险防范过程中,我将之称为“大白象”类型。“大白象”类型并不在城市风险的家族谱上,具有较大的隐藏性。“大白象”有“很贵重,需要很高昂费用维持,但却难有巨大效益的资产”的含义,其引申意义表达为,在城市风险防范的环节中,人人都知道其严重性,但若全面对其进行风险治理却需要极高的成本,同时又很难即刻产生巨大安全效益,这一点主要是因为安全效益的滞后性和隐蔽性所导致。因为投入大而效益展示度不大,人们往往会选择对“大白象”类型的风险视而不见、避而不谈,寄希望于其不要在管理者在任期间发生事故,甚至出现“宁可事后救援出成绩,也不要事前投入出效益”的错误心态。

“大白象”还有一个催化功能,比如某些风险原本属于“黑天鹅”类型,但“大白象”可能会将其催化为“灰犀牛”。因此,防范“灰犀牛”,重在管好“大白象”。也正因为如此,针对应急管理中的“监测、预警、响应、实施”,国家卫健委提出“早发现、早报告、早隔离、早治疗”,就是希望通过早干预,防范“大白象”风险。然而,往往难也难在一个“早”字。“早”的实现是需要大量的支持和支撑的,没有足够的宣传怎能实现“早发现”,没有非常态之下的非常之法怎能实现“早报告”,没有足够的病房怎能实现“早隔离”,没有足够的医疗资源和医护人员怎能实现“早治疗”?很多时候,“预防、准备”这两个环节上的“大白象”,使得人们不得不去面对“灰犀牛”。

在我看来,做好“预防、准备”就必须要进行重大风险全过程动态评估。重大风险全过程动态评估是指围绕事前事中事后,针对重大风险在流变突变过程中表现出来的各类特征进行分析和预判,从而进行科学决策和精准施策。从应急管理“时间链”上讲,应急响应“牵一发而动全身”,重大风险的动态评估就是这“一发”的核心组成,其重要性不言而喻。

需要注意的是,在重大风险动态评估能力的建设过程中,要把握住两个内涵:一是“做正确的事”,二是“正确地做事”。所谓“做正确的事”是指重大风险动态评估中的“信息流”,“信息流”的确定应该以科研人员为主,职能部门为辅;所谓“正确地做事”是指重大风险动态评估中的“业务流”,“业务流”的确定应该以职能部门为主,科研人员为辅。

什么是“信息流”?它是指从科学性的角度出发,针对风险客体的特点(如风险载体、可能性、直接后果严重度、偶发性、突发性、后果衍生能力、可预测性、可监控性、可预报性等)总结形成的“知识或问题”。围绕应急管理的功能,对于疫情防控来说,“预防”的主要信息流是“什么地方有可能产生致灾因子”,“准备”的主要信息流是“最大的医疗承载力是多少”,“监测”的主要信息流是“致灾因子的关键参数,如传染途径、症状、基本传染数等”,“预警”的主要信息流是“谁可以预警,向谁预警,预什么级别的警”,“响应”的主要信息流是“快速”,“实施”的主要信息流是“高效”。

什么是“业务流”?它是指在“信息流”确定的情况下,根据现实职能部门的工作体制和工作习惯(如基层管理部门在实际工作中形成的有效工作方法)形成的实际工作内容。“业务流”是对“信息流”高度整合和设计之后形成的一项项具体的工作方法和工作机制。

针对某一个类别的风险,其“信息流”是相对固定的、共性的,而“业务流”是变动的、个性的。“信息流”和“业务流”的精准高效之融合就是破除形式主义、官僚主义、本位主义,杜绝不敢担当、作风飘浮、推诿扯皮等现象的外在彰显,就是实现“两个大局”中实事求是的内涵。

多元共治是防控风险的一条有效路径

城市重大风险防范与应急管理是一项系统工程,涵盖社会的方方面面,牵涉到文化、技术、管理、产业、人才等。在当前城市风险防控中,比较突出的现象有城市高负荷运行与城市应急管理资源不匹配,条块分割、信息不畅、协作困难,应急工作“物理变化”已经到位但“化学反应”还有待深化,一线人员风险辨识能力尚不能完全满足辨识需求,企业安全管理人员“端你碗不好把你管”等,实际上这些现象都是应急系统从无序向有序转变时的表征。上述现象怎么解决?多元共治是一条有效路径。

从科学本质上讲,多元共治是“协同论”在城市治理中的应用。“协同论”主要是研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下,如何通过自己内部协同作用,自发地出现时间、空间和功能上的有序结构,它着重探讨各种系统从无序变为有序时的相似性。“协同论”认为,千差万别的系统,尽管其属性不同,但在整个环境中,各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。其中也包括通常的社会现象,如不同单位间的相互配合与协作,部门间关系的协调,企业间相互竞争的作用,以及系统中的相互干扰和制约等。

党的十九届四中全会《决定》明确提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全” 。实现共建共享,首在多元共治。新形势下,我们应尽快将传统的政府一元主体主导的行政化管理体系转型升级为开放性、系统化的多元共治的城市精细化治理体系。要定位“多元”功能,丰富“共治”内涵,开创“党建引领、政府主导、企业载体、社会参与、市场粘结、文化支撑”的应急管理格局,实现协同效应。

以党建为路径,着重解决引领机制。要全面落实新时代党的建设总要求,聚焦工作重点,突出精准发力,夯实工作基础。要针对应急管理工作,通过党的建设构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作新格局,实现党建“一颗子”激活我国应急管理发展的“全盘棋”。

以政府为核心,着重解决创新机制。包括应急统筹规划,搭建应急管理综合平台,引导舆情,领导和协调相关社会组织、加大培育扶持力度,推进风险防控专业队伍建设,鼓励发展城市应急领域的相关产业等。

以企业为载体,重点解决技术问题。包括营造和激发企业活力的环境,保障企业安全、规范生产活动,鼓励企业积极承担社会责任,为风险治理和应急管理提供专业技术、信息资源和系统支撑。

以社会为对象,实现风险治理社会化。包括鼓励各类组织发挥主观能动性,动员基层社区和市民群众充分参与,加强社区综合风险地图绘制工作,完善风险治理模式,解决社会思想认识问题,实现风险治理社会化。

以市场为粘结,实现资源配置的优化。市场手段作为行政手段的补充,能充分发挥市场在资源配置方面的优势。市场手段是一种“内在化”手段,既能发挥主观能动性,又能天然形成淘汰机制,粘结最好的资源、最优秀的人才投入到城市应急管理工作中,最终实现以“共建”推进“共治”,以“共治”形成“共享”,以“共享”反哺“共建”。

以文化为支撑,实现更深层次的可持续发展。“应急文化”的全面建设是形成“多元共治”机制发展最高阶段的灵魂基础,也是大国应急体系的思想特色基石。当前要加强政府应急工作的政治敏感意识、强化企业风险治理的忧患意识、落实民众的风险规避意识,最终在更深更广的层面上实现“共建共治共享”。

“一流城市要有一流治理”,上海承载着探索走出一条中国超大城市管理特色新路子的重任,也肩负着推动长三角一体化发展的使命。“守正创新、追求极致、臻于完美、永无止境”是城市风险防范与应急管理工作的核心要求和历史责任。

来源:上观新闻

 
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