上海市人民政府关于印发上海市“十五”生态环境建设重点专项规划的通知

二○○二年四月三十日

沪府发〔2002〕17号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

现将《上海市“十五”生态环境建设重点专项规划》印发给你们，请认真组织实施。

上海市“十五”生态环境建设重点专项规划

为了增强上海城市综合竞争力、积极实施可持续发展战略，进一步改善城市生态环境，实现经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，特制定本规划。

一、“九五”生态环境建设的基本情况

“九五”期间，上海坚持生态环境保护基本国策，实施可持续发展战略，环保投入逐年加大，2000年达到142亿元，占当年国内生产总值的3．1％。在国民经济持续、快速发展，国内生产总值平均年增长11．4％的情况下，全面实施“一控双达标”，主要工业污染物排放量得到有效控制，环境恶化趋势基本得到遏制，总体生态环境质量趋于稳定，局部地区环境状况有明显改善，生态建设取得一定进展。特别是全面启动、重点推进环境保护和建设三年行动计划，在水和大气环境治理、绿化建设和工业区环境综合整治方面取得了较明显成效，为上海在二十一世纪实现社会、经济和环境的协调发展奠定了基础。

（一）城市环境污染得到初步控制

以苏州河水环境整治为重点，带动全市中小河道污染治理，河道污染防治取得了阶段性成果，水环境质量得到一定程度的改善，黄浦江水环境的整治也取得较明显的成效。

通过控制煤炭消费总量，降低煤炭在能源消费中的比重，调整能源结构，逐步使用东海天然气，在经济保持快速增长的情况下，煤炭消费对环境产生的压力有所减少。与“八五”期末相比，大气中二氧化硫和总悬浮颗粒物含量分别下降15％和36．6％，大气环境质量开始趋向好转。

通过调整产业结构，推动产业优化升级，控制结构性污染，高能耗、高污染工业受到限制和压缩。重点工业区环境污染治理初见成效，继新华路地区、和田路地区完成环境综合整治任务后，桃浦工业区摘掉了重污染“帽子”，吴淞工业区综合整治也取得了重大进展。

（二）以城市绿化为重点的生态建设开始起步

“九五”期间，本市绿化建设进展迅速。绿地总量连年大幅度增长，浦东世纪公园、陆家嘴中心绿地、延中绿地、黄兴绿地、大宁绿地等一大批标志性绿地工程相继建成。全市公共绿地面积净增2890公顷，绿化覆盖率由16％上升到22％，城市人均公共绿地面积由1．65平方米上升到4．6平方米。

（三）生态建设和环境保护制度建设逐步完善

制订了《中国21世纪议程—上海行动计划》、《环境保护和建设三年行动计划》，修改了《上海市环境保护条例》，颁布了《上海市苏州河环境综合整治管理办法》，制订了《上海市“白色污染’防治管理办法》等环境法规和规章，政府和市民的生态环境意识不断提高。

“九五”期间，本市生态环境建设虽然取得了基础性成果，但主要属还历史欠帐性质，生态环境总体质量仍不尽如人意，远不能满足市民对改善环境质量的要求，尤其与现代化国际大都市相比还有相当大的差距。在生态建设与自然保护、资源合理开发和利用等方面，工作还相对滞后，突出表现在环境质量状况尚需进一步改善；生态农业建设进展缓慢，农业污染仍较严重；绿化总量偏小，缺乏城乡一体效应，等等。

二、“十五”生态环境建设面临的形势

根据《2001年上海环境建设蓝皮书》提供的资料，现代化国际大都市生态环境标准一般是：大气中二氧化硫浓度不超过0．02－0．04毫克／每立方米；生活垃圾无害化处理率为100％；污水处理率为95％以上；绿化覆盖率达到50%。而上海到2000年末，大气中二氧化硫浓度为0.045毫克／每立方米；生活垃圾无害化处理率为80.5％；污水处理率为49．4％；绿化覆盖率22％。上海要达到现代化国际大都市生态环境标准，还须作长期艰苦的努力。

（一）提高城市综合竞争力对生态环境建设提出了新的要求

提高城市综合竞争力作为上海“十五”发展的主线，一个重要的方面就是要优化城市综合发展环境，成为适宜国内外人士生活居住的城市。良好的生态环境是其中一个重要因素，不仅直接关系到本市居民的生活环境和生活质量，而且对上海树立良好的国际形象、提高国际地位、增强对国内外的吸引力，有着十分重要的意义。

（二）重视生态环境建设是现代化国际化大都市普遍需要

走可持续发展之路，在保持经济持续稳定增长的同时，实现人口、资源、环境的协调发展，已成为国际社会的共识。随着全球经济一体化进程的加快，中国加入WTO，环境因素将成为国际贸易中的重要条件。来自“绿色壁垒”的挑战日益严峻，已成为贸易保护主义的重要形式，对上海参与全球竞争将产生直接影响。

（三）市民消费需求升级对生态环境改善的需求十分强烈

2001年上海人均GDP已超过4500美元，达到世界银行划分的上中等收入国家和地区的水平，为生态环境建设提供了较强大的经济条件和物质基础。随着上海经济发展进入后工业化时代，市民生活已从温饱型转向比较宽裕的小康型，市民追求优美环境和亲近自然的需求不断加强，对生态环境质量的要求也越来越高。

（四）产业结构和能源结构调整给生态环境建设创造了有利条件

“十五”期间，上海将加快产业的融合发展与创新，在重点发展信息、金融等六大支柱产业的同时，积极培育生物医药、新材料、环境保护等四大新兴产业，钢铁、石化等传统产业将走精品化、集约化发展之路。产业发展对能源、原材料的依赖程度大幅降低，对环境的污染也将明显减少。同时，随着国家西气东输、西电东送工程的实施，上海市外来电和天然气使用比例将逐步上升、煤炭消耗量将得到控制，这些都为生态环境的改善创造了有利条件。

（五）环境科技和环保产业的发展给生态环境建设提供了新的动力和技术支撑

以环境无害化技术、资源回收利用技术和清洁生产技术为主要内容的循环经济的发展，为资源利用集约化，污染排放减量化和废弃物的资源化、无害化提供了技术保障，将减少能源和资源的消耗、减轻人类活动对环境的污染，为生态环境建设创造良好的外部条件。

三、“十五”生态环境建设的指导思想和总体目标

（一）指导思想和基本原则

1、指导思想。

以江泽民总书记关于人口、资源、环境与可持续发展的论述为指导，以提高居民生活质量为目标，全面改善生态环境、增强城市综合竞争力；以环境保护为核心，坚持污染治理与生态环境建设并重；以制度创新和科技进步为动力，充分发挥市场机制的作用；以解决重点问题为突破口，不断提高城市环境综合整治和管理水平，促进生态环境与社会、经济、人口、资源的协调发展，努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的城市可持续发展新路。

2、基本原则

(1)坚持环境与经济、社会的协调发展。经济和社会的发展不能以损害环境为代价，生态环境的改善要与经济社会发展水平相一致，城市发展要考虑环境容量。在保持经济持续、快速、健康增长的同时，努力形成合理的产业结构、城市布局和人口规模，降低资源和能源消耗，减轻经济、社会和城市发展对生态环境的压力，实现经济、社会和生态环境的协调发展。

(2)坚持污染治理和生态建设并重。在继续加强污染治理的同时，加大生态环境建设的力度，逐步由被动型的污染控制转向主动型的生态建设，提高城市生态环境的总体水平。

(3)坚持标本兼治、重在治本。在强化环境污染“末端治理”的同时，大力发展循环经济，推进清洁生产，由现在的“末端治理”为主转向全过程控制，强化源头预防，避免出现新的环境破坏和污染，实现废弃物排放的减量化、资源化和无害化。

(4)坚持依靠技术创新和科技进步。发挥科技作为第一生产力的作用，加强环境能力建设。积极开发和应用污染治理技术、资源综合利用技术和清洁生产技术，提高环境无害化和生态建设水平，提高科学技术进步对生态环境建设的贡献率。

(5)坚持政府推动和市场机制相结合。生态环境建设是政府的重要职责，在社会主义市场经济条件下，必须改革政府对环境管理的模式。要从传统的政府规制型为主向政府引导下的市场——社会型为主转变，在政府综合运用经济、行政和法律手段的同时，建立和完善以生态环境再生产经济补偿机制为主的市场机制，鼓励和引导企业和市民参与生态环境建设。

（二）总体目标和主要指标

1、总体目标

通过产业结构、能源结构、城市布局调整、控制人口规模和密度、发展循环经济、推行清洁生产等，不断推进生态环境建设，在经济继续保持快速增长的同时，努力实现污染物排放总量特别是各类固体废弃物的零增长，使上海各项生态环境指标都达到或超过全国平均水平，总体环境质量有明显改善，为在2020年把上海建成人与自然协调和谐的现代化生态型城市创造条件。

2、主要指标

环境保护方面：

——饮用来源保护区饮用水源水质达到国家地表水环境质量标准II类标准，准水源保护区达到III类标准，其它水域达到所在功能区水质标准。

——根据海域功能，海水水质主要控制指标分别达到海域功能分类标准。

——二氧化硫、烟尘和粉尘三项大气污染物排放总量在2000年的基础上继续削减，主要空气质量控制指标分别达到所在功能区的国家环境空气质量标准。

——城市环境噪声达到上海市《城市区域环境噪声标准》适用区划的标准。

——城市污水处理率达到70%，中心城区生活垃圾分类收集地区覆盖率90％，外环线内城市化地区生活垃圾无害化处理率95％。

生态建设方面：

——人均公共绿地面积达到7平方米以上，城市绿化覆盖率达到28-30％，全市森林覆盖率达到20％。

——自然保护区面积达到712平方公里，自然保护区覆盖率达到11．2％。

四、“十五”生态环境建设的主要任务

以城市布局、产业结构、能源结构的调整为契机，以重点生态环境建设工程为抓手，强调污染防治与生态建设并举，使上海的生态环境质量在还清“旧帐”的同时有一个全面显著的提高，实现“天更蓝、水更清、地更绿”的阶段性目标。“十五”期间，要以下列八个方面为重点，整体推进上海生态建设和环境保护工作：

（一）以环境容量为依据，优化上海的空间结构和产业结构

实行城乡一体化规划，优化城乡空间结构，调整用地结构，适当减少农作物种植面积，增加林地面积，维护土地系统良好的生态平衡。

在加快推进新一轮旧区改造的同时，进一步调整中心城区建筑容量，控制高层建筑数量、疏解建筑密度，增强中心城区生态功能配置，减少“热岛效应”、“峡谷效应”。

结合“一城九镇”建设，使上海城市布局继续向多轴、多核、多层次方向发展，扭转中心城规模过大、功能过于集中的弊端，为生态环境建设腾出合理的地域空间。

把产业结构调整与生态环境建设结合起来，加快内环线以内工业布局和产品结构调整，着重发展技术含量高、附加值高、三废污染少、资源消耗少的都市型产业，工厂搬迁置换的土地要优先用于绿化和公共开敞空间的建设；严格控制乡镇工业分散布点，结合小城镇建设，引导乡镇工业向集镇和市级、区县级工业区集中，便于污染物的集约化和规模化处理。

（二）以苏州河综合整治和黄浦江两岸开发为重点，全面改善市域水环境质量

继续推进苏州河环境综合整治工程，全面完成苏州河六支流截污工程，建成虹口港、杨浦港等旱流污水截流工程，并以此带动中小河道整治。

根据黄浦江两岸地区开发总体规划，对杨浦大桥和南浦大桥之间滨江区域进行重点整治，结合用地调整和功能开发，控制污染排放、拓展沿江绿地空间，改善黄浦江两岸地区自然生态环境。加强黄浦江及支流的水环境整治，全市整治河道基本消除黑臭，水环境得到明显改善，绝大部分水功能区环境质量达标，逐步恢复水生生态系统。

污染源分散治理与区域污染集中控制相结合，建设和改造一批污水收集系统。完成浦东地区污水收集系统一期工程，以及白龙港污水系统中线西段和西干线、南干线改造工程；建设竹园第二污水系统总管工程。建成石洞口、竹园、白龙港大型污水处理厂，并结合朱家角等重点城镇发展，建设污水处理厂。

重点整治淀浦河、蕴藻浜、赵家沟、浦东运河等郊区骨干河道，充分利用上海水量和水动力资源比较丰沛、水利基础设施条件较好的优势，结合苏州河整治要求及其工程项目，实施本市河道水系的综合调水工程。

调整郊区禽畜牧场的布点。根据保护环境、减少污染、统筹规划、规模经营的要求，全面调整郊区1600多个大中型禽畜基地牧场的布点，全市禽畜基地牧场削减至1000个以下，加强畜禽牧场污染防治和其它农业面污染源治理。

（三）以优化能源结构为抓手，显著改善大气环境质量

以西气东输为契机，加快能源结构调整，提高清洁能源利用水平，扩大天然气来源和使用，建设、改造天然气管网和现有燃气管网，建设天然气电厂和天然气化工工程，天然气在一次能源中的使用比重提高到7%左右。严格控制煤炭消费总量，推广应用煤炭洁净技术。到2005年，全市的煤炭消费量控制在4500万吨左右，占一次能源的比重控制在51％以下。

以二氧化硫、烟尘、机动车尾气治理为重点，切实改善大气环境质量，结合工业布局和产业结构调整，对高能耗、重污染企业实行综合治理，重点控制和防治火电厂、化工、冶金、有色、建材等行业的二氧化硫排放量，完成外高桥电厂2台机组烟气脱硫工程，全市烟尘、工业粉尘排放总量在2000年水平基础上削减10％；二氧化硫排放总量削减20％，各环境功能区基本达到相应环境空气质量标准。采取有效措施控制燃油机动车污染，大幅度削减机动车污染物排放量。按照“总量控制、严格管理、逐步替代、平稳过渡”的方针，优先发展公共交通，重点建设轨道交通，适度发展小轿车，开发和推广使用清洁能源车辆，逐步替代、淘汰燃油助动车。

加快燃煤炉灶清洁能源替代步伐，积极推行集中供热。在杨浦、桃浦和黄浦等热网实施新、改、扩建工程，市级工业区和其他有条件的工业区及地区加快热网的建设步伐。

（四）以固体废弃物综合利用为突破口，大力发展循环经济

按照发展循环经济的要求，推进城市垃圾减量化、资源化、无害化处置，着重解决市区生活垃圾的源头减量和分类回收利用。在产品的设计、制造和消费过程中尽可能避免产生垃圾，无法避免而产生的生活垃圾，按照“污染者付费”原则，尽可能回收再利用或转化为二次资源。

中心城区全面推行生活垃圾分类收集，基本实现生活垃圾处置无害化，初步形成回收利用、填埋、焚烧和综合处理等多种处置方式合理配置的固体废弃物处置系统，力争实现固体废弃物产出数量与处置能力的动态平衡。完成老港废弃物处置场三期扩建工程，建成江桥、御桥2座生活垃圾焚烧厂，新建改建若干座生活垃圾综合处理厂。

加强工业废弃物的综合利用和控制管理，提高工业固废的再生利用水平。推行清洁生产和废物减量化，在工业结构调整中，优先调整物耗高、运量高和“三废”高的产品，削减固体废物的产生量。

完成危险废物安全处置填埋场一期工程和危险废物调配厂建设，全市危险废物基本实现安全处置。

建立符合农村特点的、以区域化布局设置处置场为主、辅之以其他综合利用和处置技术的农村地区生活垃圾收集系统。加快生活垃圾资源化进程，将农村生活垃圾处置与推广使用有机肥和建设生态农业结合起来，提高有机垃圾的综合利用率。

（五）继续推进绿化建设，形成城乡一体化的绿地系统

构筑以城市公园绿地、大型环城绿带、楔形绿地、各类沿路沿河绿色走廊为主体，以中心城区大型绿地和郊区森林为基础，以风景名胜区、自然保护区和森林公园为支柱，以各种防护林网为骨架，结构合理、布局均衡、形式和内容多样，城乡结合、统一完整的市域绿地系统。在中心城区建设环（环城绿带）、楔（楔型绿地）、廊（河道、道路两侧绿化）、园（大型公共绿地）等各种形式的绿地，初步建成环城绿带、干道河岸绿化、大块绿地与郊区森林相配套、平面绿化与立体绿化相结合的具有上海特色的都市绿化系统，逐步做到点上绿化成景、线上绿化成荫、面上绿化成林、环上绿化成带。中心城区每个区至少有一块4公顷以上的大型公共绿地；建设一批3000平方米以上的公共开敞绿地，使内环线内居民出门500米就有一块公共绿地，形成分布合理的城区“绿肺”。

在郊区，从上海自然环境特征、道路框架、自身产业发展实际出发，以沿海防护林和部分自然保护区为生态前沿，以大型片林、廊道林带为生态腹地，形成“二环八纵、五片一链、多廊多带”，沟通城郊、环抱中心城区的林业网络状空间布局结构。重点建设以浦江、佘山大型片林为主的5块陆地片林、外环线和郊区环线林带、黄浦江中上游水源涵养林和大陆沿海及“三岛”沿岸沿海防护林，到2005年，实际新增林地84万亩。

（六）以湿地保护为重点，加强自然保护区建设

进一步建设、完善已确定的自然保护区，新建自然保护区面积600平方公里，使全市自然保护区总面积达到712平方公里，占全市国土面积的11．2％。

落实崇明东滩鸟类自然保护区建设规划，建成国家级自然保护区，规划保护区面积为326平方公里；完成九段沙湿地自然保护区的建区论证，建成地方级自然保护区，规划面积为115平方公里；完成长江口中华鲟自然保护区建区工作，规划保护区面积为276平方公里；完善金山三岛海洋生态自然保护区建设，重点加强对大金山岛自然植被、竹林、野生动植物和周边水体的保护。

加强对湿地的分级保护，保护九段沙、横沙浅滩、崇明东滩、南汇嘴湿地等重要滩涂的生态环境。在保护湿地资源的前提下，合理开发滩涂，保证全市耕地的动态平衡。

（七）加强资源保护与自然灾害预防，提高环境安全水平

完善水资源保护和可持续利用的框架体系，建设水文水质监测网络，在此基础上制定符合本市实际又行之有效的水资源调度方式。加强黄浦江上游水源保护区内的一级饮用水源的重点保护，控制淀山湖富营养化的发展趋势，完成水源保护区内的畜禽饲养场的搬迁或治理。完成长江水源增量工程的前期工作，确定陈行水库和青草沙准水源保护区及准水源保护区范围。

加强海洋资源保护和可持续利用，逐步实现污染物入海总量控制，减缓近岸海域环境污染和生态破坏势头；按照海洋功能区划，逐步恢复各类治理保护区的功能，使生物多样性和渔业资源逐步得到恢复。

建设较为完善的挡潮防洪除涝安全体系，形成以千里海塘、黄浦江及其上游三大支流千里堤防为主干线，辅以分片综合治理的江泖堤防保护的防汛生命线，增强市区排水和郊区控制片排涝能力。黄浦江市区防汛墙全面达到千年一遇高潮位的标准；黄浦江中上游河道以及其他骨干河道的堤防全面达到防御太湖流域五十年一遇洪水的标准。

（八）以崇明生态岛建设为依托，带动生态示范区建设

根据可持续发展和建设生态型城市的要求，通过重点地区的先行先试，建设一批生态示范区，带动其它区域的生态化建设。

按照人与自然和谐、传统与现代化交融、经济和社会协调发展的要求，逐步把崇明建设成为符合生态化要求和以绿色为特征的现代化生态岛，使其具有良好的生态环境系统、经济循环系统和社会发展系统。将以资源环境保护和自然生态体系恢复与建设为基础，抑制岛内环境污染和生态恶化的势头，规划建设好综合性水利设施、生活垃圾处理、清洁能源、海塘和堤岸保护等基础工程，改善岛上生态环境，提高基础设施保障水平，促进生态环境的良性循环，基本形成水、绿、园、城协调发展和生态良性循环的发展格局。

以生态化为指导，通过试点，引入ISO14000环境标准、推广使用绿色建材，建设体现交通方便、环境洁净、景观优美、居住舒适、配套齐全的现代化生态型居住园区，加快现代化的生态居住园区建设。

依托重点科技园区、工业园区和大型企业，根据产业链的生态组合，进行以生命周期评估为基础的系统优化，推进生态工业园区建设，促进生态化、工业化和信息化的协调发展。

在“九五”已确定的徐汇区等可持续发展试验区的基础上，进一步在各区县、街道和乡镇选择基础好、有条件的地方作为试点，建设若干个生态示范区或可持续发展试验区，改善居住区生态环境质量。

五、加强生态环境建设的政策和措施

（一）加强领导，建立目标责任制

生态环境建设涉及面广，是一项跨区域、跨部门的系统工程，要纳入各区、县、各部门的国民经济和社会发展的年度计划和中长期发展规划。各有关部门要明确责任、各司其职、相互协作、密切配合，实行行政领导负责制，明确目标，精心组织好各项重点任务的实施，从资金、技术、人力等方面予以积极支持。

（二）运用价格、收费和税收等手段，发挥市场调节作用

加强政府宏观调控，及时出台有关价格、收费和税收等政策，引导各类要素资源按市场规律配置。统筹考虑，逐步提高资源产品的价格，逐步取消不合理的价格补贴，提高污染型产品进入市场的门槛。积极创造条件，全面推行污水和垃圾处理收费政策，合理确定收费标准。对环境有害型消费品征收环境附加费，逐步提高二氧化硫排放收费标准，调动企业治理大气污染的积极性。

按照“污染者付费”和“资源有偿使用”的原则，逐步建立和完善排污权交易制度。

（三）深化生态环境投融资体制改革，多方筹措资金

多渠道、多层次、多方位地筹集生态建设资金，按照市场经济的要求，逐步在绿化、水务、环卫等领域实行政企分开、事企分开、管理与建设、运行分开。围绕社会化、市场化、专业化、产业化，引导和鼓励各种所有制性质的企事业单位积极参与生态环境建设，形成政府、企业和个人的多元化投入机制。

（四）完善生态建设与环境保护法规，加大政府监管力度

依照法定程序，修订、完善地方性环保与生态建设法规及标准，并加快立法进程，初步形成符合上海实际需要且比较系统、比较完善的地方法规体系。同时，坚持依法行政，提高执法水平，加大监督执法力度，建立和健全有效的外部监督和内部制约机制。

（五）扶持培育环保科技与环保产业

加强环保科技创新和科研体系创新，争取在本市重大环境领域的关键技术上取得新的突破，使部分关键技术的开发研究走在全国前列。

加快环保科技体制改革步伐，扶持培育环保科技与产业，形成市场导向与技术创新相结合、产学研相结合的环保科技成果转化和产业化发展机制；规范环保产业市场，形成公平、公正和公开的竞争机制和激励机制，实施环保科技产业的资源优化配置。

争取建立国家级发展环保产业基地，在水处理技术与装备、脱硫除尘设备、环境在线监测设备、危险废物及工业有毒有害废物处置设备等方面成为国家重要技术与装备基地。

（六）广泛动员公众参与生态环境建设

充分发挥社会团体和中介组织的作用，并利用广播、电视、报刊和网络等，对公众进行有关生态环境的教育，使单位和市民明确自己在生态环境建设方面的责任和义务。加强消费引导，大力推行绿化消费和可持续消费，在全社会形成自觉保护生态环境的风尚。

完善生态环境信息发布制度，拓宽公众参与和监督的渠道，充分发挥新闻媒介的舆论监督作用，增加环境与发展决策的透明度，促进生态环境领域决策和管理的科学化、民主化。