关于印发《关于完善上海轨道交通“四分开”体制的意见》的通知

沪计法（2001）006号

市规划局、交通局、各有关区县、申通公司、地铁建设公司、地铁运营公司、现代轻轨运营公司及各有关部门和单位：

根据4月23日市政府第92次常务会议精神及《上海市人民政府原则同意市计委、市建委关于完善上海轨道交通“四分开”体制意见的批复》（沪府〔2001〕13号），为进一步深化本市轨道交通“四分开”投融资体制，加快推进轨道交通建设进程，现将《关于完善上海轨道交通“四分开”体制的意见》印发给你们，请抓紧贯彻落实。

特此通知。

上海市发展计划委员会

上海市建设和管理委员会

二００一年五月三十一日

关于完善上海轨道交通“四分开”体制的意见

自去年4月28日我市轨道交通“四分开”体制改革启动实施以来，取得了明显的成效，初步理顺了投资、建设、运营、监管之间的关系，各方积极性得以调动，竞争机制初显，建设进程全面加快，运营成本下降，去年轨道交通新开工量、竣工量、项目储备均创下历年之最。

面对“十五”期间轨道交通建设艰巨任务和快速发展要求，近一年来新旧体制磨合中的各类矛盾逐步显现和突出。特别是机构改革后，各个部门、单位尽管积极性都很高，但由于操作中分工还不够细致，认识上仍存在偏差等原因，在具体职能细化上与“四分开”要求还有一个适应过程，导致有些方面出现职能交叉或工作滞后。为加快轨道交通发展步伐，必须进一步深化和完善轨道交通“四分开”体制，通过各有关部门统一认识，明确相互职责，进行合理分工，明晰政府部门之间、政企之间、企企之间的关系，形成轨道交通发展的合力。

一、关于目标任务

推行“四分开”改革的目的，既要实现加快轨道交通建设进程，满足人民群众不断增长的交通出行的需要；又要兼顾壮大培育高素质的建设和运营队伍，增强竞争力；同时，也要为带动相关制造产业的发展创造适当的条件。但在具体实施当中，应有主次之分，正确处理好主要矛盾和次要矛盾的关系。在当前建设任务重、政府财力有限、投融资机制尚不完善等情况下，深化“四分开”改革的最根本和最迫切的任务是：要突破制约轨道交通大发展的资金瓶颈及各类约束条件，为吸纳各类资金进入上海轨道交通投资领域，降低投资成本，提高市场化运作水平创造必要的体制、机制条件，努力实现“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的改革目标。

二、有关职责分工定位

根据上述目标任务，结合机构改革后各部门的职能定位，综合考虑各方面的意见，明确职责分工定位如下。

1市计委、市建委。负责轨道交通发展战略和相关政策的综合平衡，负责轨道交通投资、建设、运营、监管的综合协调。根据市领导明确的分工原则，轨道交通从路网规划到项目动迁开工之前，由市计委为主协调，市建委配合；在项目动迁开工以后到项目运营，由市建委为主协调，市计委配合。其中，轨道交通近期建设计划由市建委汇总、市计委统一平衡，项目建议书、可行性研究报告由市计委为主审批，初步设计由市建委为主审批，项目竣工由市建委为主验收。

2市规划局。负责组织编制轨道交通网络规划和近期建设规划，进行线路规划及控制，负责汇总和平衡轨道交通专业规划，以及依法进行“一书两证”的管理。

3市城交局。市城交局作为轨道交通的行业主管部门，负责制定和提出轨道交通发展战略和相关配套政策，根据市规划局编制的轨道交通路网规划，负责组织编制轨道交通专业规划和近期建设计划，组织制定和监督实施轨道交通条例和行业技术标准，参与对项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计的审查，参与对票价的审核。同时承担公交与轨道交通线路的衔接、供配电等资源共享、以及建设施工过程中涉及多方利益的协调等工作。

4申通公司。申通公司是市政府对轨道交通的出资代表，作为本市轨道交通网络建设的市级投资主体，承担市政府在轨道交通领域的投融资职能。市政府对轨道交通财力和政策支持通过申通公司实施。申通公司根据线路的不同情况，通过存量盘活、资产运作等方式，组建多元投资的项目公司，并使之成为自负盈亏的市场主体。申通公司应努力培养与本市轨道交通快速发展相适应的投资管理力量，广泛开展国内外交流与合作，提高投资管理水平。随着城市轨道交通网络的建成和流量增加，要争取在10年内实现轨道交通投融资的良性循环。

5项目公司。项目公司是轨道交通项目的业主，负责筹措项目建设资金、做好投资控制工作，按照效率优先、公平竞争的原则，充分利用社会化、专业化资源，组织轨道交通建设和运营，对国内外有实力的企业参与本市轨道交通建设和运营竞争一视同仁。

6轨道交通建设。为降低工程造价，加快建设进程，本市轨道交通建设要强化竞争机制，向国内外开放建设市场。项目公司通过市场选择，委托建设管理公司作为业主代表实施建设管理。业主代表按照项目公司授权，代表业主负责设计和施工招投标等具体组织工作，并对工程进行全方位的控制和监督。业主代表必须体现独立性，与设计、施工等建设单位不存在资产和其他利益关系。

地铁建设公司要按照业主代表的公司体制要求，加快转换经营机制，与设计施工行业的股东单位及下属企业脱钩。

本市应积极创造条件开放轨道交通建设管理市场，吸引国内外具有轨道交通建设业主代表资格的企业参与竞争，更好地体现业主利益，提高建设管理水平。

7轨道交通运营。项目公司对轨道交通运营采用委托运营方式，通过招投标选择运营公司。按照收益与资产和负债相统一的原则，运营收入为项目公司所有，运营公司根据业主委托，承担线路运营工作，收取委托运营费。运营公司根据业主的需要可以采用多种运营模式。

为建立公平的运营竞争环境，地铁运营公司要优化股权结构，逐步与委托方脱离资产和其他利益关系。同时要创造条件使现代轻轨经营发展公司尽快投入运营竞争。

三、需明确的有关事宜

1立项、审批

在优化城市立体交通网络体系的总体要求下，轨道交通规划、选线、控制、立项，必须按照有利于建立轨道交通滚动发展投融资机制的原则，明确轻重缓急，合理安排。

（1）规划和项目储备。由政府职能部门按各自职能分工承担各自职责，申通公司应从投资者角度参与相关工作，加强项目前期工作并建立项目储备库。

（2）项目审批。项目建议书由项目公司或申通公司负责组织编制，项目可行性研究报告由项目公司组织编制，报市计委，由市计委会同市建委、市城交局等有关部门审查，市计委负责审批或转报国家计委。初步设计由项目公司上报市建委，由市建委会同市计委、市城交局组织会审后，市建委负责审批。

轨道交通建设是一项复杂的系统工程，在项目前期工作和立项过程中，要广泛听取有关技术专家的意见，注重发挥建设公司和运营公司的积极性和技术专长。

2轨道交通发展政策

上海城市轨道交通网络的建设目前仍处于起步阶段，在相当长的时期内仍然是高投入、低产出的城市基础设施项目，离不开政府财力投入和政策支持，政府要从资本金、财税、沿线土地综合开发、票价调整等方面给予政策支持，以建立轨道交通的滚动发展机制。重点要研究轨道交通沿线土地综合开发或级差收入的分配机制。拟由市计委会同市建委、市财政局、市规划局、市房地资源局、市城交局、市政府法制办等部门专题研究制定轨道交通的综合发展政策。

3票价制定和调整

本市轨道交通总体票价水平必须与广大市民的出行需要和经济承受能力相适应，同时也要兼顾有利于建立轨道交通合理的回报机制。按照这一定价原则，轨道交通票价的制定和调整由申通公司会同运营方提出方案建议，按物价管理规定报市计委，由市计委会同市城交局等单位审核，并由市计委报市政府审定。

4完善法规体系

为保障轨道交通“四分开”体制的运转，必须尽快修改完善原《上海市地下铁路管理条例》，依法规范轨道交通政府部门之间、政企之间、企企之间的权利义务关系，明确政府授权、承诺的法律程序，对轨道交通投资、建设、运营、监管涉及的重大问题作出明确的法律规范。由市政府法制办牵头会同有关部门加快这项工作。

根据上述原则意见，各部门和单位在轨道交通建设有关具体环节中的职责分工见附表。

附：《轨道交通项目流程和职责分工表》

轨道交通项目流程和职责分工表