上海市人民政府关于印发上海城市管理和环境建设三年目标实施意见的通知

上海市人民政府关于印发

上海城市管理和环境建设三年目标实施意见的通知

沪府发〔1998〕38号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

    现将《上海城市管理和环境建设三年目标的实施意见》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

一九九八年九月三十日

上海城市管理和环境建设三年目标的实施意见

    经过两个三年的艰苦努力，上海的城市面貌发生了令人瞩目的巨大变化，城市运行、城市管理中长期存在的突出矛盾在很大程度上得到了缓解。但是，相对于迅速发展的城市建设和各项事业，上海的城市管理和环境建设工作明显滞后，有些问题还比较突出。

    市委、市政府十分重视城市管理和环境建设。在市七次党代会和市十一届人大一次会议上，市委书记黄菊和市长徐匡迪明确提出了“建管并举、重在管理”的要求。黄菊同志还强调，城市管理也要争取“一年一个样、三年大变样”,城市管理和环境建设工作要“一年接一年、一届连一届”地抓下去，抓出成效。

    根据市委、市政府领导的要求，市建委会同有关部门在广泛听取区县和人大代表、政协委员意见的基础上，提出了本市城市管理和环境建设今后三年（1998年至2000年）目标的实施意见。

一、主要任务

（一）基本思路

    按照城市现代化管理的要求，根据上海城市建设管理未来发展的趋势，针对当前城市管理和环境建设中的薄弱环节和市民关注的热点、难点问题，着眼于转机制、打基础、出形象，明确城市管理三年变样的目标和实现目标的主要对策措施，并切实加大综合管理力度，力争每年都有看得见的变化，积“小变”为“大变”，努力实现“三年大变样”。

（二）总体目标

    城市管理和环境建设三年目标的内容涉及规划管理、市容景观、苏州河治理、中小河道整治、环境卫生、园林绿化、道路交通、物业管理、环境保护、公用服务、城市防汛、建设工地管理和城管执法等13个方面。

    经过三年的努力，要形成比较完整的城市规划管理依据和法规体系，建成一批无违章建筑的新村、街道和城区；苏州河基本消除黑臭，长寿路桥以东河段两岸绿树成荫；实行突击整治与长效管理相结合，使全市中小河道逐步达到面清、岸洁、有绿；建成人民公园等3处敞开式都市花园，每个街道有一块3000平方米以上的公共绿地；控制环境污染总量，工业污染源达标排放，环境污染和生态破坏趋势基本得到控制；市容景观整洁美观，灯光夜景再创特色；生活垃圾处理逐步实现分类收集、减量化、资源化利用和无害化处置；公用服务供应总量基本平衡，服务水平全面提高，逐步实现扭亏目标；明显改善居住物业管理，基本解决居民集中反映的房屋维修服务方面的热点问题；城市道路平整完好，违章占路明显减少；城市防汛消灭内环线以内排水系统空白点，确保大雨、暴雨情况下积水少、退水快；建设工地做到整洁、少尘、低噪声，外观形象符合市容景观要求；城管执法初步做到规范化、法制化、高效率，形成现代化管理新格局；力争建成1～2个园林城区和环保模范城区。

（三）工作步骤

    通过总体规划，全面推进，在1999年国庆50周年前初见成效，2000年底明显改观，实现“三年大变样”的各项目标。

二、重点突破的五个方面

    在对城市管理和环境建设的诸多方面全面规划、部署、推进的同时，要针对市民关注的一些热点、难点问题，通过市、区（县）联手，条块合作，突出重点，集中精力，首先在苏州河治理和中小河道环境整治、加快绿化建设、整治违章建筑、加强道路养护管理、完善居住物业管理等5个方面取得突破，使广大市民感觉到明显的变化。

（一）以苏州河治理为重点，带动中小河道环境整治

    上海是个水网地区，全市大小河道共有3万多条，总长约32800公里。目前，本市水环境污染十分严重，已被列入全国36个水质型缺水城市之一。特别是苏州河的污染，占到黄浦江流域污染总量的48％。中小河道的污染状况更为严重，市区大部分河道污水横流，垃圾堆积，黑臭严重；郊区许多河道淤积壅塞，水草丛生，垃圾秸秆堆积。水环境污染不仅影响本市饮用水源的安全和生活环境，危害人民身体健康，还降低了河道的运输、灌溉等功能，削弱了城市防汛、泄洪、排涝的抗灾能力。

    造成河道污染的原因是多方面的，工业污染和生活污染是重要原因，本市河道污染负荷的26．5％来自工业废水，52％来自生活污水。农业污染也是不容忽视的原因，已占16％。全市有4000多家禽畜牧场，其中大中型禽畜牧场1600家，绝大部分没有污染的处理设施，近40％的污染物就近排入水体。

1、关于苏州河治理

（1）苏州河治理的指导思想

    以治水为中心，全面规划，远近结合，突出重点，分步实施。水域重点是治黑治臭，陆域重点是治脏治乱。

（2）苏州河治理的三年目标

    通过工程措施和管理措施的结合，做到水面无漂浮垃圾，基本消除黑臭，消除苏州河与黄浦江交汇处的色差。长寿路桥以东河段完成码头搬迁，两岸绿树成荫，长寿路桥以西河段两岸部分地段开始建设绿化带。

（3）苏州河治理的主要措施

    已确定苏州河治理的一系列工程措施，其一期治理工程包括支流建闸、截污、搬迁码头、综合调水、建设大型污水处理厂等10个项目，总投资达86．5亿元，并组建苏州河综合整治建设公司。市政府已颁布了《上海市苏州河环境综合整洁管理办法》，要求从建设、管理两个方面“双管齐下”，加强治理工作。

2、关于中小河道环境整治

（1）中小河道环境整治的指导思想

    按照“统一规划、分步实施，标本兼治、重在治本，条块结合、以块为主，注重实效、治管并举”的要求，近期以集中整治为主，在此基础上，逐步巩固提高，努力实现长效管理。（2）中小河道环境整治的三年目标

    通过集中整治，做到水面基本无漂浮垃圾，河道内无违章建筑，两岸蓝线以内无废弃物堆积，主要河道基本得到疏浚，两岸整治有绿化，长效管理运行机制形成，水质得到一定改善，防汛排涝的水利功能得到增强。

（3）中小河道环境整治的主要措施

    一是标本兼治，重在治本。一手抓突出问题，重点整治，力求在较短时间内逐步改变面貌；一手抓水环境保护和污染源防治，通过疏浚、截污等措施的落实，从根本上改变河道面貌和水质，充分发挥河道的系统功能，提高城市防汛能力，并为实现远期整治目标打好基础，创造条件。

    二是条块结合，以块为主。根据市区“两级政府、三级管理”,郊县“三级政府、三级管理”的原则，以各区县为主体，乡镇街道齐动手，各自负责管理范围内的中小河道污染综合整治工作。市建委负责协调城区的河道整治工作，市农委负责协调郊区的河道整治工作。其他有关部门各司其职，努力搞好指导、协调和服务。

    三是分解目标，逐项落实。河道环境整治工作涉及条线很多，工作量大，要在市、区县政府的领导下，由市、区县河道污染综合整治领导小组统一部署，组织协调，层层分解整治任务和目标责任，并逐项落实到各个部门和基层单位，保证整治任务的完成。

    四是注重实效，治管并举。市对区县、区县对街道乡镇，从任务完成、资金投入、组织领导、市民反映等多方面进行考核。根据考核结果，给予适当补贴。在集中整治的同时，制订和落实各项管理措施，严格执法，实施长效管理。

（二）加快绿化建设

    进入九十年代以来，本市逐步加快了绿化建设。1993年至1997年的五年间，全市绿地总面积从4399公顷增加到7654公顷，增幅达74％；市区公共绿地面积从848．7公顷增加到1902．4公顷，增幅达124％；市区人均公共绿地面积和绿化覆盖率分别从1．11平方米和13．2％提高到2．35平方米和17．8％，使上海的绿化面貌有了初步改观。

    然而，本市绿化发展同国内许多城市相比还比较落后，同国外一些同类城市相比差距更是明显。上海的绿化建设任务十分艰巨。

1、绿化建设的指导思想

    按照“城市与自然共存”的要求，结合改善城市景观、农村面貌和提高防灾减灾功能，坚持“点、线、面、环”全面推进发展，进一步提高城乡绿化生态功能。

2、绿化建设的三年目标

    逐步建立环城绿带、绿色走廊（干道绿化）、大块绿地、大树移植相配套，平面绿化、垂直绿化相结合的具有上海特色的都市绿化系统，并在郊区干道两侧、中心城镇和居民集中地区，发展大块、成片、成带绿化，为调节改善生态环境，美化城市景观，方便市民休闲娱乐，发挥更大功效。

    市区每年将建设26块左右3000平方米以上公共绿地，到2000年实现每个街道都有一块3000平方米以上公共绿地。建成黄兴绿地、大宁绿地、中央公园等3块特大型公共绿地。每年建设3座公园，到2000年全市公园总数达到117座。在市中心建成人民公园等3处敞开式都市花园。外环线环城绿带与道路同步建设，三年完成环城绿带327公顷；加快城乡结合部楔型绿地建设，将郊外新鲜空气引入市中心；在19条连接外省市的公路两侧补种绿化，形成放射性绿化干道。坚持以种植乔木为主，乔木、灌木、花草相结合，三年从外省市移植大规格乔木6万棵，将大树引入城市，发挥绿化最佳生态效益。建成两条绿化景观路线。高架道路基本形成上悬下攀的立体绿化走廊。人均公共绿地面积超过3．5平方米，绿化覆盖率达到20％以上。

3、加快绿化建设的主要措施

    一是以建设大型公共绿地和将大树引入城市为重点，继续花大力气增加绿化面积，进一步提高城市绿化生态功能。大力推进市中心增绿，结合旧区改造，继续发展小、多、匀的公共开放性绿地和立体绿化。利用闲置的待建工地，打“时间差”，辟建过渡性的临时绿地，既改善周边环境，又为日后开发利用留有余地。

    二是大力发展上海城市特色绿化。通过破墙透绿、沿口绿化、屋顶绿化、悬挂绿化、垂直绿化、阳台绿化、装饰绿化等方式，增加绿量，提高绿视率。破墙透绿是中心城区增绿的一种重要途径，要积极争取有关部门和单位的支持，把能透而未透的绿透出来。

    三是以实施“门前绿化责任制”为抓手，强化园林绿化的养护管理。调整绿化分解指标和绿化工作考核指标，并把它纳入城市精神文明建设的内容。抓紧拟订全民义务植树与门前责任制挂钩的有关规定，动员全社会力量大搞绿化。加强园林绿化行业管理，加大执法力度。 

    四是引入市场机制，多方筹集绿化建管和养护资金。动员社会力量，按“谁得益、谁出力（出钱）”的原则，逐步形成绿化养护社会化；倡导认养、认建绿地，扩大绿化建设、管理、养护资金的筹措渠道；全面引入竞争、比选的机制，降低投资成本，优化投资结构，提高投资效益。 

    五是依靠科技进步，不断提高绿地的配置和养护水平。提高技术投入的比例，加快植物新品种的引种选育。提高园林行业机械化水平。

（三）整治违章建筑

    目前，本市违章建筑主要存在“四多”现象：一是在城乡结合部，一些单位私占土地擅自建设；二是占用道路、弄口乱搭乱建；三是在新村内的房前屋后私自搭建；四是不申办规划许可证，无证建设。据最近普查统计，全市现有各类违章建筑约640万平方米，其中属严重影响城市规划、妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的有近300万平方米。这些违章建筑往往成为产生城市脏乱的源头，也是外来人员集聚的场所，与现代化城市的形象不协调，必须逐步予以拆除。其余340万平方米属程序性违章建筑，要结合整治进行梳理，区别不同情况，给予补证和处罚。

1、整治违章建筑的指导思想

    按照“新帐不欠，坚决遏制新的违章建筑产生；老帐逐年还清，分步拆除历年形成的违章建筑”的方针，严格按照城市规划和建筑管理法规，依法有序地推进违章建筑的整治工作。

2、整治违章建筑的三年目标

    坚决遏制新违章建筑的产生，全市实行“普控”，中心城区实行“严控”。同时，逐步拆除历年形成的违章建筑。先拆除高压走廊下55万平方米违章建筑，以及严重影响道路交通、环境卫生、公共安全和市容景观的违章建筑，建成800个无违章建筑新村（街坊）、40个以上无违章建筑街道（乡镇）。浦东新区城区部分和黄浦、卢湾、静安等区经过三年努力，基本实现无违章建筑。

3、整治违章建筑的主要措施

    一是健全机制，明确职责。遵循管理重心下移的原则，实行“条块结合、条包块管、以块为主、分区负责”的管理机制。市规划管理部门负责制定计划、分解任务、综合协调、检查考核。区县负责组织落实专项整治任务。街道、乡镇负责实施居住小区和中小道路两侧违章建筑的整治。拆除违章建筑的次序是：先管理部门和街道乡镇，后一般单位和居民个人。

    二是堵疏结合，依法整治。采取拆建结合的办法，即将拆除违章建筑与种植绿化、旧区改造、市政工程建设相结合，有序推进整治工作。同时，充分发挥市、区县、街道三级规划管理网络的作用，加大整治力度。

    三是治管同步，注重长效。在拆除违章建筑的同时，相应落实必要的管理措施，以防回潮。对新的违章建筑，工商部门不发营业执照，公用部门不予供水、供气、供电。

（四）加强道路养护管理

    目前，全市共有城市道路1430条，总长度（包括高架道路）2674公里。其中，79条主要干道总长度400公里。近年来，本市加大了对城市道路设施建设的投入，“三横三纵”道路骨架逐步形成，高架道路已近49公里，部分地面道路得到拓宽改建，不少超龄失修的干道得到改造，大大提高了通行能力。尽管市区机动车拥有量已从1993年底的32万辆猛增到1997年的60多万辆，交通拥挤的矛盾还是得到了相当程度的缓解，市区人均道路面积已增加到5．5平方米。

    本市城市道路设施虽已有显著改善，但与现代化国际大都市的要求相比还有较大差距。主要表现在：市郊结合部尚有4％的公路式道路（没有下水道）；近10％的市区道路为低等级道路；近30％的道路超期使用，路况已不适应交通的需要；有相当部分道路存在坑塘，人行道缺损，路名牌、人行护栏等附属设施标准较低；市区有59座桥梁使用期已逾36年，另有10多座“瓶颈桥”阻碍道路通行；约有50％的桥梁伸缩缝存在不同程度的损坏。

1、加强道路养护管理的指导思想

    针对当前城市道路养护管理的突出问题，按照“总体规划、分步实施，突出重点、逐步推进，量力而行、讲求实效，标本兼治、着眼长效”的原则，充分发挥市、区两个积极性，着力于转换养护管理机制，实行管养分开，管养并重，由主要干道向中小道路、由中心城区向边缘地区、由解决当前突出问题向建立长效管理机制逐步推进，切实提高城市道路养护管理水平。

2、道路养护管理的三年目标

    成市道路的设施硬件和管理软件的水平明显提高，城市道路管理养护全面达标，市内79条主要干道、交通干道和市区主要商业街达到“一平四元一新”，即道路平整；无下水道阻塞和晴天积水，无人行道板和侧平石缺损，无违章占路和搭建，路名牌无歪斜、缺损和污垢；车行隔离栏和人行护栏油漆一新。各项附属设施规范、标准、安全、整洁,桥梁安全，下水道畅通。城市道路完好率由84％提高到87％；管养公路和干线公路好路率分别由72％和87％提高到75％和90％，干线公路规范美化工程全面完成。通过利用空闲厂房、待建工地“打时间差”等办法，加快马路市场入室步伐。强化对乱设摊的整治和疏导，并在有条件的地段试行“钟点菜场”，将城市道路占路率控制在2‰之内。城市道路管理法规更趋完善，执法力度得到加强，管理体制和机制更加健全。

3、加强道路养护管理的主要措施

    一是转换道路养护管理机制。按照市场经济的要求，实行管养分开，使管理趋于规范，让养护走向市场，形成“公开、公平、公正”的竞争环境。

    二是突出重点，实施道路养护管理计划。当前着重是加强主要干道的养护，迅速改善路况。同时，对新建和改建的道路加强养护，保持道路的完好状态。对各区中小道路，强化养护情况的考核，并与有关的补贴和奖励挂钩，以全面提高道路的完好率。

    三是确保道路养护的资金投入。保证市、区两级政府对道路养护管理的经常性资金投入。各区对每年道路养护所需资金要有相应的安排。市建委每年将拨出一定资金，对各区道路大修工程给予补贴，以推动道路养护管理工作。

    四是进一步明确道路养护管理职责。根据市政设施事权下放的市、区分工原则，各区要切实担负起养护管理职责，要进一步健全和加强行业管理，建立市、区两级道路养护管理目标责任制。

（五）完善居住物业管理

    目前，全市共有物业公司2087家，管理房屋近1．57亿平方米，其中住宅1．08亿平方米，占市区住宅总量的72％。近年来，本市在推进物业管理方面做了不少工作，特别是去年市人大常委会颁布了《上海市居住物业管理条例》。同时，建立了物业管理公司在工商登记注册后的登记备案制度，规定了三种不同的物业管理收费标准，开展了弘扬徐虎精神和规范服务达标创优活动，并投入一定的资金整治小区环境，取得了初步的成效。

    但是，物业管理也面临着许多急需研究解决的新情况、新问题，主要表现在：一是物业管理体制不顺。部分居住 小区多家管理，互相推倭、扯皮，业主委员会作用发挥也不够。二是经营机制没有转变。原房管所转制成物业管理公司，牌子换了，机制未变，在维修、服务、收费等方面存在不少问题，系统单位自管房的物业公司由于技术力量薄弱，服务水平较低，急修应变能力差。三是维修管理问题突出。有的新建住宅屋顶漏水、山墙渗水、水管堵塞等经常发生，占维修量的60％。有些小区配套不全，交付使用二、三年，仍然是临时供水、供电。还有部分老工房年久夫修，小修小补已无济于事，居民对维修质量抱怨甚多。

1、完善居住物业管理的指导思想

    以“为民、便民、利民”为宗旨，以公房及售后房屋为重点（包括直管公房、系统公房），转变机制，强化管理，改善服务，努力创建优秀住宅小区。

2、完善居住物业管理的三年目标

    根据不同的房屋类型，按照保障型、改善型、舒适型，实行不同层次的管理，做到管理水平明显提高，居民集中反映的房屋维修服务方面的热点问题基本解决，业主自治管理与委托物业管理公司专业管理服务相结合的社会化、专业化、市场化的新的物业管理机制初步形成。在中心城区逐步建立房屋维修应急中心、业务受理中心，实行24小时受理居民报修，周一至周六全天业务接待，公开收费项目和收费标准，方便居民，提高服务水平。

3、完善居住物业管理的主要措施

    一是理顺管理体制。逐步形成政府部门行业管理、业主委员会自治管理和街道办事处社区管理的三位一体管理格局。居住小区内房屋维修、绿化养护、车辆管理、保洁保安等作业行为，逐步过渡到由一家物业公司统一管理。

    二是改进维修服务。全面落实每个工作日接待制度，大力简化办事手续，在方便居民报修、限时处理解忧的同时，逐步建立上门巡访制度。继续开展物业管理规范服务、窗口达标、小区创优、承诺制等实事竞赛活动，提高物业管理队伍素质，树立良好的行业形象。

    三是规范收费行为。物价、房管部门定期对物业公司的收费行为进行监督检查，严肃查处多收费、乱收费和只收费不服务的行为。公房售后管理收费向业主列出明细项目和金额。三项维修基金使用单独列帐，定期公布，接受业主监督。

    四是加强行业管理。评定物业公司资质等级，进行居住小区物业管理公开竟标的试点，并逐步形成优胜劣汰的市场机制。

    五是转换经营机制。房管所和系统管房单位转制的物业公司要改革用工制度和分配制度，实行定岗定员，核定费用，独立核算，自负盈亏。实行管养分开，建立养护维修、查险抢险、保安保洁专业队伍。

三、具体安排

（一）全面动员，全民参与，从各方面支持城市管理和环境建设工作

    城市管理和环境建设覆盖全社会、涉及各行业，除了城市管理部门要以高度的责任心和紧迫感，加大工作力度外，还要全面动员，全民参与。各级领导都要把关心、支持城市管理和环境建设作为自己的职责，并明确和落实有关部门，以块为主，协同做好有关工作。市有关部门要按照市委、市政府的要求，围绕三年目标的各项任务，各司其职，形成合力。

（二）进一步加大宣传教育力度，提高广大市民的素质

    城市管理和环境建设工作同市民日常生活紧密联系，要通过多种形式开展宣传教育，提高广大市民的素质，使广大市民养成文明习惯，增强参与城市管理的意识和能力。要充分发挥大众传播媒体的作用，通过报纸、刊物的专栏，电台、电视的专题节目，进行融入日常生活、贴近普通市民的舆论宣传，动员和组织市民关心、理解、支持城市管理和环境建设，引导和组织市民为加强城市管理和环境建设献计献策。

（三）深化改革，转换机制，逐步减少和扭转公用事业亏损

    城市管理的各个部门都要认真做好改革这篇大文章，按照政企分开、管养分开的要求，转换管理和经营机制，变“花钱养人”为“花钱办事”。特别是要通过划小核算单位，引入竞争机制，实行倒逼成本、倒逼减亏，力争用三、四年时间逐步减少和扭转公用事业亏损。从公用事业扭亏减下来的财政补贴，用于解决同城市发展、市民生活密切相关的城市管理和环境建设中的突出问题。

（四）完善城市管理法规体系，提高依法管理水平

    尚有法规空缺的和现有法规已不适应的部分，要抓紧按法定程序进行立法和修订工作，到2000年初步形成覆盖各个领域的城市建设和管理法规框架。要严格执法，不断提高城管执法队伍素质，实行综合执法与专业执法的有机结合，形成市、区县、街道乡镇三级执法管理网络，使城管执法覆盖全面，落到实处。

（五）突出重点，以点带面，循序渐进

    在城市管理和环境建设中，需要解决的问题很多。要突出重点，抓住关键，针对社会最关注、市民最关心的热点、难点问题，有所突破，以点带面，循序渐进，以确保实现城市管理和环境建设“三年大变样”的目标。