上海市人民政府印发《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见》的通知

沪府发（2000）16号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

上海市人民政府

二０００年四月四日

关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见

　　实行“两级政府、三级管理”体制，极大地调动了区县政府的积极性，加快了城市建设和旧区改造，推动了区县经济、社会的快速发展，促进了社区建设与管理，为实现上海“三年大变样”起到了重要作用。当前，上海经济发展进入了新的时期，区县经济发展面临着新的机遇和挑战。根据市委关于进一步加快区县新一轮发展的总体要求，按照“事权、财权下放与政策规范运作相结合，管理重心下移与财力适度下沉相结合，产业定位与政策导向相结合，规划协调与分类指导相结合”的原则，现提出进一步完善“两级政府、三级管理”体制的若干意见如下：

　　一、进一步明确区县产业定位。中心城区重点发展金融服务业、商贸流通业、中介服务业、房地产业等第三产业，加快发展高新技术产业，适度发展都市型工业，强化综合服务功能；郊区（县）着力发展生产加工型第二产业，形成一、二、三产业相结合的新型产业体系。同时，鼓励各区县依托各自优势，联手开发旅游资源，发展各具特色的都市型旅游业。

　　二、积极培育区县特色经济与优势产业。根据“一业特强、多业并存”的指导思想，以及扶强不扶弱、鼓励不限制，发展各具功能特点的特色经济的要求，对产品特色明显、市场前景广阔、经济社会效益良好的优势产业，在财税政策、工商登记、用地计划等方面给予支持。对区县特色经济和优势产业，由区县自主申报，经市综合经济部门组织专家评审和综合平衡后，报市政府批准实施。

　　三、加大对区县工业发展的支持力度。市政府从专项转制基金中安排一定的额度，区县政府按1∶1比例匹配相应资金，建立区县工业转制基金，用于区县“三有”产品生产企业的转制。市政府从专项技改基金中拨出一定额度，专门用于对区县工业技改项目的贴息。市有关部门要积极帮助区县争取国家小企业创新基金，鼓励区县利用现有上市公司的“壳”资源进行资产重组，支持区县对资不抵债、扭亏无望的企业依法实施破产。

　　四、引导区县商业合理布局、有序发展。鼓励区县发展超市、便利店、快餐店、专卖店和购物中心等新型商业业态。除内环线以内营业面积超过5000平方米的百货店、大型综合超市和购物中心须由市主管部门审批外，其他各种业态的商业项目由各区县政府按商圈布局的要求合理安排。在对市属大型连锁公司跨区域开设分支机构实行市与区县财力分成办法的基础上，对区县属连锁商业企业跨区域开设的分支机构试行区县之间财力分配办法，支持区县发展商业连锁经营。

　　五、完善市与区县财力分配办法。

　　1．继续对区县招商引资的外商投资企业和外省市企业试行税收就地征收办法，市与区县的有关地方税收收入，按规定比例分配。

　　2．在没有财力转移因素的前提下，新办市级征管的企业（除银行、非银行金融机构等市政府特定企业外）新增地方财政收入，按1∶0．3转移给企业所在地的区县政府。

　　六、支持发展符合国家和本市产业导向的重点项目。在地方收入增量范围内，通过财政预算安排、建立财政专项资金等形式，对符合国家和本市产业导向的重点项目给予相应的支持，并进一步完善有关财政支出管理办法。

　　1．建立高科技园区发展专项资金、高新技术发展专项资金、扶持企业发展专项资金、促进宣传文化卫生等事业发展专项资金等财政专项资金，通过股权投资、财政贴息、融资担保等形式，对有关项目给予支持。

　　2．对列入支出预算的资金，进一步明确使用效益的要求，并实行专项资金财政专职管理与各部门履行职责管理相结合的复合型管理，充分发挥财政政策的乘数效应。

　　七、加大财政转移支付的力度。在正确界定市与区县两级政府公共财政的事权与财权的基础上，进一步增加财政转移支付的资金总量，取消区县之间财力资金增量的横向转移，实行由市向区县单一的纵向转移支付办法，体现“补瘦不抽肥”。突出导向因素，加大对区县企业外贸出口、旧区改造、市政建设及其相关政府债务等功能性因素的分配力度。

　　八、完善区县中小企业贷款信用担保机制。市与区县共同出资，扩大对区县中小企业贷款担保的资金来源；按照市场化运作的原则，由市有关部门会同有关银行健全贷款信用担保网络，扩大对区县中小企业贷款信用担保的覆盖面；按照国际通行规则，进一步实施授权信用贷款担保办法，放宽贷款担保条件，增加信用担保的贷款规模；进一步改善和优化融资环境，切实帮助区县中小企业特别是高新技术成果转化企业解决贷款难、担保难的问题。

　　九、适当调整项目建设方面市与区县的分工。在坚持区县联手、共同分担的同时，根据区县的实际情况，对新安排的项目建设作适当调整（浦东新区维持不变）。

　　1．对改善城市整体功能作用明显或系统性强的市属骨干道路，由市里统一组织实施，区县负责前期拆迁，市里给予适当补贴。

　　2．在继续实行市建项目由区县负责征地拆迁工作的同时，改变市管公路由区县承担前期费、土方费的做法。市管公路由市里承担工程费、土方费，区县承担前期费并由市里给予适当补贴；区县公路由区县出资建设；公路收费项目经政府批准后，由项目法人负责筹资建设，区县承担的前期费部分可作为参股。

　　3．市属公共排水系统管道的建设费用由市里承担，维修养护费用仍由区里负责。

　　4．按原定各区县到2000年的绿化指标实施园林绿化建设。在完成区内绿化指标的前提下，中心城区内每增绿1平方米，视土地成本级差和市对绿地补贴的不同情况，可分别抵扣原定区外指标8平方米或4平方米（外环绿带所在区域除外）。

　　十、积极探索新的市政建设融资和经营机制。将大市政建设带来土地升值中的部分级差地租，用于新的市政项目建设；因大市政项目而得益的经营单位，承担项目的部分建设费用；鼓励民间资金参与大市政建设投资；实行大市政项目建设与经营分开，促进项目运营成本自我平衡；一些债务负担重的地区，可以采取转让部分空置熟地等措施，将变现后的资金用于支付到期债务。

　　十一、重视区县交界地区的规划管理。加强市与区县规划的衔接，建立本市国民经济与社会发展中长期规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护与绿化建设规划等与区县域规划的综合协调制度；结合区县交界地区的规划、投资、建设、管理，由市有关主管部门分别牵头，加强对其功能定位、形态规划、资金筹措、市政配套等方面的协调，搞好区县交界地区的详细规划，鼓励区县联手开发交界地区。

　　十二、促进社区服务的有序发展。支持以区县为主，积极探索建立服务功能完善、服务内容多样和质量上乘、便民利民的社区服务体系。对符合条件的社区服务项目，按照市委、市政府有关加强社区建设的文件精神，在财税、用地、用房、收费标准等方面进一步给予扶持和照顾；鼓励街道、居委会、社会团体、经济组织和个人兴办社区服务业；支持条件成熟的地方采用现代信息技术，发展社区服务业；对借社区服务名义开办的以营利为目的社区服务挂靠项目和实体，市和区县、街道（乡镇）应加强管理，禁止滥用社区服务优惠政策。市有关部门要加快制订社区服务管理办法，并加强指导协调和督促检查。

　　十三、形成社会救助、社区就业、社会基本保险的工作合力。按照管理重心下移的原则，赋予区县政府对社区管理工作的试点权和整合权。街道要健全社会保障服务机构，使其集社会救助、社会保险、社区服务、优抚安置、就业服务、岗位开发、特困人员就业等多种功能为一体；倡导规范高效的“一门式”服务，进一步完善社会救助和帮困的“一口上下”工作机制，积极推进社会保障“一人一卡”（IC卡）的网络建设。扩大社会养老整体保障的覆盖面，多渠道、多形式地增加对老龄事业的投入，进一步解决好老年人的养老问题。采取各种有效措施，推动社区社会保障工作向市场化、社会化方向发展。

　　十四、调动社会资源支持社区发展。建立社区建设多元化的投融资机制，增加对社区服务业的投入；推动中心城区与相邻郊区（县）文化、教育、卫生、体育等设施的资源共享，用好现有社会存量资产；促进街道医院功能的转换，开展集预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导为一体的社区卫生服务；逐步理顺社区卫生服务管理体制；鼓励和推动优良卫生资源向社区配置，构建由政府领导、街道负责、各方配合、卫生部门实施行业管理的社区健康服务促进体系。有计划地建立单位、家庭多余物资调剂服务机构，充分利用社会资源，开展互帮互助；引导群众自觉参与社区建设和服务，扩大社区志愿者队伍。

　　十五、完善城市建设管理综合执法体系。按照条块结合、以块为主，综合执法与专业管理相结合的原则，改革现行城市建设管理执法体制，优化执法资源配置，提高执法效率。以市容市貌管理为主要内容，结合机构改革，积极创造条件，逐步归并现有上街的专业执法队伍，组建区县城建综合监察队伍，将涉及街区形象的市容、环卫、市政、绿化和拆除违法建筑、取缔无证设摊及清理违章占路、堆物等方面的职能下放到区县。鼓励有条件的区县先行试点，对城市建设管理综合执法体制依法进行调整和完善。同时，加强专业管理部门对城市建设管理综合执法的指导和监督，逐步完善城市建设管理综合执法体制。

　　十六、规范市对区县的政令行为。除市政府已有规定以外，市各有关部门和单位拟请区县出资和向区县下达指标性任务的事项，须经市有关综合部门归口充分协调后书面报请市政府批准。未经批准，任何部门不得擅自下达有关事项。对违反行为，区县有责任向市政府反映，市政府视情责令纠正并予通报批评。

　　市各有关部门可以根据上述意见，制订具体的实施办法。