关于在上海城市建设和管理中进一步推进依法管理的实施意见

沪建委（2000）195号

各局、委直属单位：

　　实行依法决策、依法管理、依法运行，是面向新世纪，全面完成上海城市建设和管理工作目标以及各项任务的基本保证。为贯彻落实党中央“依法治国”基本方略和上海市委“依法治市”基本方针，认真执行《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《上海市进一步推进依法治市工作纲要》以及《上海市全面推进依法行政实施方案》，进一步加强法制建设，促进政府职能转变，提高城市管理的质量和水平，实现到2002年，上海城市建设和管理的党政机关和广大职工法律意识和法制观念明显增强，法律知识水平不断提高；法律、法规、规章得到有效实施，行政执法得到加强；立法起草质量进一步提高；政府职能转变取得成效，管理公共事务水平有新的提高；行政监督制度继续完善，行政执法监督得到加强；决策、管理、运作的程序进一步法定化、规范化，依法管理的能力和水平进一步提高，保障和推进上海城市建设和管理工作顺利开展，特提出本实施意见。

　　一、以提高质量为核心，做好立法工作。

　　1．强化立法调查研究。加强立法起草的前期调研、论证。抓紧开展对家庭居室装饰装修等社会热点难点问题，以及市区生活垃圾分类收集、推行工程项目管理公司等改革举措的立法调研。深入进行古树名木、苏州河环境、市容环境、景观灯光、住房公积金、住宅建设、房地产经营、非居住房屋拆迁补偿安置、居住物业服务用房、非居住物业管理、海域使用和海洋环境保护、地面沉降、建设工程招标投标、建设工程勘察设计、公路建筑控制区、道路管线、掘路、液化石油气等管理的立法调研。

　　2．改进立法起草方式。加强立法起草工作中的协调。广泛听取和采纳建设系统内外各部门、各行业、各企业有益的意见和建议，防止立法部门化的倾向。加强委与有关局的协调，力争立法起草送审稿一般无重大争议。严格按照机构改革后的“三定”规定，切实履行自身职责，加强与其他有关部门的沟通协调。

　　健全专家咨询制度。各项法规、规章起草都要广泛听取专家、学者的意见和建议。建立建设系统立法专家库名册，充分发挥“外脑”的作用。

　　提高公众参与度。起草涉及市民切身利益的法规规章，通过开展听证活动、公开征询意见等方式，组织市民广泛参与。

　　3．抓紧起草法规规章。认真实施环境保护和建设三年行动计划专业立法工作方案，做好绿化、市容环境卫生、生活垃圾、大气污染防治、机动车污染防治、排污收费等管理的立法起草工作。

　　加大房地产市场和地质矿产、海洋资源、市政等管理的立法力度，起草实施《中华人民共和国土地法》的地方性法规以及商品房销售款监管、村镇住宅建设管理等方面的政府规章。

　　4．坚持“立、改、废”相结合。配合市人大、市政府有关部门，做好法规规章的修改、清理工作。根据政府机构改革后的“三定”规定，对原公用局、环卫局、园林局、房地局、地矿局、市政局、市政委办作为实施主体的有关法规、规章进行修改、清理，重新明确相关法规、规章的实施主体及其职能范围。

　　对主要内容与法律法规不一致或者与党和国家新的方针政策、改革发展的新形势不相适应，与政府职能转变的精神不相符合的法规规章，及时开展废止和修改工作。

　　适应城市管理综合执法试点的进程，做好市容环卫、园林绿化、水务、市政、环保、违法建筑管理等有关法规、规章修改调整的准备工作。

　　5．加强规范性文件制定的归口管理。建立健全制定规范性文件的管理制度，进一步实行法制部门对规范性文件归口审查，防止规范性文件与法律、法规和规章的规定相抵触，或者与其他规范性文件相矛盾，切实提高规范性文件的质量。

　　二、以深化改革为动力，加强执法工作。

　　推进城市建设和管理的依法管理工作，必须加大执法力度。要以推进城市管理综合执法改革为契机，进一步理顺执法体制和机制，促进综合执法和专业管理有机结合，做到严格执法、规范执法。

　　1．推进综合执法试点工作。根据市委社区工作会议精神，认真执行市人大《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》和市政府《上海市城市管理综合执法暂行规定》，积极稳妥地推进以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点，实现管理重心下移，促进管理方式转变。

　　市建委在抓紧制定有关制度和规范的基础上，认真组织好执法人员的培训，做好协调重大事项、指导和监督综合执法等工作。委和有关各局要加强对试点区综合执法队伍的业务指导，及时沟通信息，从行政管理的要求对综合执法进行监督，并妥善处理综合执法试点区与面上执法的衔接，以及专业部门与试点区综合执法队伍之间的衔接，促进专业管理与综合执法有机结合。

　　2．规范行政执法行为。进一步完善执法程序，健全行政处罚听证、罚缴分离等制度，确保行政执法程序合法，文书规范。继续完善行政执法统计和备案制度。加强对行政执法的监督检查，及时发现、纠正行政处罚中存在的显失公正或者其他不当行为。

　　认真实行综合执法队伍的范围和权限、性质、名称、着装和标志、执法程序和文书的“五个统一”，规范试点区综合执法行为。

　　3．进一步推行行政执法责任制。以健全委和各局的工作制度为出发点，总结行政执法责任制试点的经验，进一步完善行政执法责任制的目标、内容和措施。从实体、程序、文书等方面，明确行政执法的机关和人员尤其是行政首长的责任，层层分解，落实到岗。严格执法考核，不合格者，取消执法资格。推行行政执法过错责任追究制，对违法行为者，根据情节轻重给予必要的经济、行政等方面的处理措施，构成犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　在总结有关局试点工作的基础上，进一步扩大试点范围，将市建委建筑和建材业管理处列为执法责任制试点单位。对试点单位实行年终检查验收制度，并及时组织总结、研讨和交流。

　　进一步健全行政执法责任制的配套制度，推进行政执法责任制度化、规范化。

　　4．日常执法和集中整治相结合。按照法律、法规、规章赋予的职责权限和规定的程序，把执法工作作为日常管理的重要内容，做到经常化、制度化。加大建筑建材市场、房地产市场、环境保护等的执法力度，加强住宅、海洋、古树名木、燃气、市管道路（公路）和桥梁及其附属设施、掘路、市管河道整治和保护等方面的日常执法，及时查处违法行为。

　　结合重大节日和国际会议在沪召开的契机，适时组织开展集中整治，增强行政执法的社会效应。

　　三、以制度建设为抓手，推进行政监督。

　　1．加强层级监督检查。进一步健全行政层级监督制度。委和各局要监督和检查所属部门及区相关专业部门严格按照法定职责和法定程序行使职权，并进一步规范政府行政许可特别是审批行为，合理运用自由裁量权。

　　2．加强社会监督。进一步推行政务公开，探索政务公开的新途径，扩大政务公开的范围。凡直接涉及到群众切身利益的城市建设和管理部门，要公开行政执法的依据、权限、程序和办事结果，自觉接受广大群众监督。新出台的政策法规，凡是符合涉及社会管理规范的，应当根据政务公开的规定，及时公示。定期汇编政策法规，组织编写典型案例，向社会公开发行。

　　建立社会监督反馈机制。进一步发挥现有社会监督员的作用，聘请人大代表、政协委员、行业代表、企业代表、社区代表、专家学者、法律专业人士等对行政管理和行政执法进行监督，并建立健全反馈机制和及时整改制度。

　　3．加强行政监察。认真执行行政监察法，依法检查行政机关在执行法律、法规、规章中的问题，严肃处理行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为。建立健全行政职务行为和行政执法行为的内部监察制度。

　　4．认真实施行政复议制度。认真贯彻行政复议法，建立健全行政复议工作规范，完善行政复议工作程序。提高行政复议的严肃性和权威性，积极稳妥地做好区县行政管理部门具体行政行为的行政复议受理工作，对依法作出变更撤销具体行政行为的行政复议决定，要监督和协调区县行政管理部门及时贯彻执行。积极探索，逐步建立上下左右顺畅的沟通协调机制。

　　5．自觉接受人大等方面的监督。自觉接受市人大的监督和检查。配合市人大常委会，采取抽查和指定检查相结合、实体与程序相结合的办法，对新颁布的有关法规实施情况进行执法监督检查，及时发现问题，采取整改措施。自觉接受政协和民主党派的民主监督，司法机关的司法监督，以及新闻媒体的舆论监督。

　　四、以分类指导为前提，加大法制宣传教育力度。

　　1．加强法制教育培训。重点抓好领导干部的法律知识学习，不断增强领导干部法制意识，提高依法行政水平。健全领导干部定期学法制度，将法律培训列入党校学习内容，在领导干部中深入学习依法治市工作纲要、市场经济和法制建设、依法行政理论和实践、科技进步和法制以及与WTO有关的国际法律知识。

　　加强企事业单位经营管理人员的法律培训。结合法律法规颁布实施的当年或实施的周年纪念日，安排学习与本行业、本职工作相关的法律、法规和规章，提高企业遵守法律规范的自觉性，增强企业依法保护自身合法权益意识。

　　强化公务员和执法人员的集中培训。以《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》以及与城市建设管理相关的法律法规为培训重点内容，培训率力争达到100％。认真抓好法制部门工作人员的业务学习，定期举办业务讲座，增强法制工作人员的素质。组织执法人员定期轮训《行政执法行为学》、《行政管理人员法律责任》，努力提高执法人员的素质和水平。

　　2．认真做好普法工作。根据市委、市政府的工作部署，做好“三五”普法的总结验收和“四五”普法的启动准备工作。结合实行政务公开，围绕与市民生活工作关系密切的新法律、法规或规章的出台，通过各种渠道，普及城市建设和管理的法律知识，增强市民的守法意识和依法进行自我保护的意识。

　　五、加强依法管理工作的组织领导。

　　依法决策、依法管理、依法运行是一项复杂的系统工程，涉及到委和各局工作的方方面面，贯穿于城市建设和管理的各行各业，各级党委要加强对法制工作的领导，在思想、组织、力量上推进法制工作，努力开创建设系统法制工作新局面。

　　1．加强依法管理工作的领导。进一步加强建设党委、建委对法制工作的领导，建立党政主要领导亲自抓法制建设的领导责任制。调整、充实建设系统法制工作领导小组，建立与各局、区县领导联席会议制度，切实加强依法行政工作的统筹规划、组织协调和督促检查。各级党政组织要增强法制意识，把法制工作放到重要议事日程，专题研究，明确目标任务，明确领导责任和责任部门，在领导和组织上给予充分保证。同时，要加强宣传教育，增强干部职工的法制观念，形成良好的法制工作氛围。此外，要把领导干部对法制工作的关心度、工作目标完成度、工作经费保证度以及工作创新度等综合指标，列为对领导干部年度考核的重要内容。

　　2．加强机构和队伍建设。统筹规划，确保委和各局都有相应的法制工作部门和法制工作人员。各局在机构改革中，法制工作人员编制原则上不能减少，有条件的应根据工作需要酌情增加。市建委建筑和建材业管理处也要指定专人从事法制工作。各级领导要充分发挥法制工作部门在依法行政中的参谋、助手作用，法制工作人员要努力提高自身素质，适应全面推进依法行政的需要。

　　要强化对执法人员的专业培训和继续教育。对执法人员继续实行培训上岗和持证上岗制度，持证上岗率要达到100％。积极进行执法人事制度改革，进一步推进执法人员竞争上岗、公开招聘等工作，充实调整执法队伍。以执法实绩考核为基础，对执法人员试行末位淘汰制度。

　　3．提供必要的法制工作经费和装备保障。以落实立法经费为重点，坚持立法“定项目、定人员、定进度、定经费”的“四定”做法。在严格实行收支两条线和罚缴分离制度的同时，为执法部门提供充足的经费和必要的装备。根据有关规定，落实行政复议专项资金。

　　此外，要注意加强法制的基础性研究。组织开展“健全行政复议程序”、“建设系统依法行政回顾和展望”、“城市建设和管理法规框架比较研究”等课题研究，还要组织对“执法行为的合法性合理性”、“建立法制评估体系”等问题专题研讨，为城市建设和管理推进依法决策、依法管理、依法运行提供理论保障。

中共上海市建设工作委员会

上海市建设和管理委员会

二０００年十一月九日