关于印发《市建设系统1998年法制工作总结和1999年法制工作安排》和《关于开展执法责任制试点，建立长效管理机制的意见》的通知
沪建研（99）第0447号
各局、委直属单位：
《市建设系统1998年法制工作总结和1999年法制工作安排》和《关于开展执法责任制试点，建立长效管理机制的意见》已经建设系统法制工作领导小组同意，现印发给你们，请遵照执行。
上海市建设委员会
一九九九年六月二十二日
市建设系统1998年法制工作总结和1999年法制工作安排
1998年法制工作总结
1998年是本市继续稳步推进城市建设和管理的一年。一年来，建设系统认真贯彻党的十五大和市第七次党代会精神，发扬伟大的抗洪精神，围绕全市城市建设和管理的工作大局，紧紧抓住立法规划、起草和执法监督与法制宣传四大环节，切实加强建设系统的法制建设，发挥政府法制工作的规范、引导和保障功能，为保障完成全年城市建设和管理的各项任务打下了坚实的基础。
一、根据“建管并举，重在管理”的要求，认真做好建设系统中近期立法规划的修订工作，增强建设系统立法工作的科学性、前瞻性近年来，随着城市建设和管理的不断推进，一大批城市基础设施重大项目相继建成，城市面貌实现了两个“一年一个样，三年大变样”。与此同时，城市管理和环境建设被提到了十分重要的位置，市委、市府明确提出“建管并举，重在管理”的要求。为了进一步加快立法进程，提高立法质量，保持建设系统立法工作与城市现代化建设和管理协调发展，适应城市建设和管理的需求，市建委将建设系统中近期立法规划修订工作列为1998年法制工作的重要内容，通过各方面的努力，立法规划修订工作于年底基本完成
修订后的建设系统中近期立法规划，进一步突出城市管理和环境建设的重点，充分体现了立法决策与改革决策和发展决策的紧密结合，更具有系统性、完整性、前瞻性和务实性。整个立法规划由城市规划、建筑业管理、建材业管理、房地产管理、市政公用管理、环境管理、住宅建设管理、海洋综合管理、矿产资源管理等9个部分组成，同时本着“立足当前，远近结合，突出重点，急需先立”的原则，整个立法规划准备分远近两期实施。
在建设系统中近期立法规划的修订工作中，一是领导重视，组织保障。市建委领导亲自挂帅，成立立法规划修订协调领导小组，部署立法规划修订的各项工作。各局根据委立法规划修订工作的计划，成立了由局长或副局长任组长的立法规划修订小组，为修订工作的圆满完成提供了组织保障。二是步骤有序，层层推进。整个修订工作分为组织落实、调研修改和完善论证三个阶段，领导小组定期召开会议，了解进度，协调关系，层层推进立法规划修订工作落到实处。三是集思广益，群策群力。由于立法规划修订工作涉及到今后几年建设系统立法工作的质量，因此，整个修订工作实行内外结合。一方面，对各局上报的立法规划草案，市建委立足于全局，与各局反复平衡，共同商议，对重复或交叉的项目予以删除或合并；另一方面，采取“请进来”的方式，请有关专家学者对立法规划草案进行研讨论证，通过内外结合，上下沟通，保障了建设系统中近期立法规划的修订质量。
二、贯彻“量质并重，重在求质”的要求，认真作好法规、规章起草的前期工作，为适时出台法规、规章创造条件
与前几年相比，1998年建设系统出台的法规、规章虽然有所减少，出台了两部政府规章，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》和《上海市苏州河环境综合整治管理办法》，但质量有所提高。与此同时，委有关局根据市人大和市府法制办的立法计划安排，围绕燃气改革、公有住房差价交换、建设工程监理等改革热点问题，配合市人大常委会和市府法制办做好有关法规、规章出台前的调研、修改工作，为1999年年初《上海市燃气管理条例》、《上海市公有住房差价交换试行办法》和《上海市建设工程监理管理办法》3部法规、规章的顺利出台作好了充分的准备。
去年建设系统的立法起草工作，有以下两个鲜明的特点：
（一）基础工作明显加强，立法储备工作向纵深拓展。近年来，随着本市社会经济法制化程度逐步提高，行政立法环境日趋偏紧，立法质量要求日趋偏高。建设系统顺应政府法制工作发展的要求，在努力推进当年立法项目顺利出台的同时，实施立法重心前移，积极开展立法前期调研，做好立法项目的储备工作，注重储备项目的深度和广度，为1999年建设系统立法驶上快车道打下了扎实的基础。为实现本市建材行业的依法管理，确保本市建设工程材料的质量，市建材业管理办公室积极针对行业管理中的难点问题，进行了大量的调查研究，并在此基础上完成数篇调研报告，使《上海市建设工程材料管理条例（草案）》的调整思路、调整对象和手段逐渐清晰。市房地局在1998年中针对本市房地产市场“土地一级市场超常量供应，商品房二级市场上市过分集中，存量房三级市场交易量相对不足”的现状，围绕“市场难点，管理重点，老百姓热点”问题，提出了一系列加快改革、搞活市场、促进发展的工作目标，确立了“调控一级市场，消化二级市场，盘活三级市场”的立法项目储备重点，使1998年立法项目的储备工作有了明显的增强，并对房屋租赁市场出现的大量问题拟定了《上海市房屋租赁条例（草案）》，得到了市府法制办领导的好评。
（二）借用“外脑”，集中广大人民群众、专家学者的智慧。市公用局积极配合市人大常委会，做好《上海市燃气管理条例（草案）》公开登报、向社会各界征询意见的工作，开创了本市立法程序民主化的先例，使《上海市燃气管理条例》规定的内容更为科学、完善、合理。此外，委和各局在起草法规、规章中也坚持广泛征求方方面面的意见，通过内外脑的有机结合，使行政立法更体现科学性、公正性，克服部门利益，从而使立法起草的质量不断提高。
三、以改革为动力研究新情况，解决新问题，努力探索行政执法与执法监督的新手段、新机制
1998年建设系统各法制机构始终坚持“以改革总揽全局，以改革统一一切”的方针，在加强立法工作的同时，适应新形势，继续加大行政执法力度。市建筑业管理办公室在1998年以提高勘察设计质量为重点，通过年度执法检查，对862项勘察设计项目中的23项进行了处罚。市政局路政大队1998年以创建国家卫生城市为契机，加强执法力度。共拆除违章建筑2000余间、违章堆物2700余处，清除违章占路面积达16余万平方米；共处罚各类违法行为3139起，罚款金额45万元。其中对较大违法行为立案103起，发出违章整改通知书1532份，改正1341起，改正率为87．5％，为城市管理“一年一个样，三年大变样”作出了贡献。与此同时，全市执法监督检查力度不断加强，监督方法不断创新，监督实效不断提高，依法行政和公正执法得到进一步推进。
（一）规范行政处罚程序，促进行政执法水平提高。执法程序合法是依法行政的重要内容。1998年建设系统各局进一步在规范专业执法队伍的行政处罚程序上下功夫，促使行政执法工作有了新面貌。为规范行政执法程序和执法用语，市环卫局制定了《上海市环境卫生行政处罚程序规定》和《上海市环境卫生行政执法用语规范》，使本市环卫系统行政执法实现了办案程序统一、文书格式统一、规范用语统一的“三个统一”。市公用局出租汽车管理处，根据出租汽车行业处罚较多，当事人要求听证也较多的现象，结合出租汽车行业行政执法的实际，严格按照《行政处罚法》和本市有关听证程序的规定开展听证工作，确保了当事人的合法权益，并维护了政府行政执法的权威性。市环保局在1998年中编辑出版了《上海市环境保护执法技能培训》、《环境保护行政执法手册》、《简明环境标准手册》等，并完成了《上海市环境保护行政处罚听证程序实施办法》，对环保局的依法行政起到了有力的推动作用。
（二）把对法规、规章实施情况的监督放在与立法同等重要的位置，加大执法监督的力度。
建设系统委和各局法制机构都具有执法监督检查的职能。一年来，各法制机构在探索切实有效的监督检查方式、方法上不断创新，着力提高执法监督的实效。市公用局在市府法制办的具体指导下，对《上海市公共汽车和电车客运管理办法》实施一周年进行执法评估，在执法监督方式上采取召开座谈会，开展社会问卷调查，组织专家评审组进行综合评审，并召开执法评估会。通过市民与专家相结合，建设系统内外相结合的办法，使《办法》的执行情况有了一个较客观的评价，为该《办法》的进一步贯彻执行和修订完善创造了条件。市环保局结合全国人大组织的1998中华环保世纪行“建设万里文明海疆”大型记者团采访，从防治陆源污染物排放、防止船舶污染等8个方面进行海洋环境保护执法检查，并根据全国人大和市人大常委会的要求，组织对关闭“十五小”、饮用水源水质情况等进行水污染防治法执法检查。为全市实施城市管理和环境建设三年计划实现了良好的开端。市住宅局在1998年检查了各区、县住宅建设管理部门行政许可和行政处罚的全市档案材料，发现问题及时要求改正。
四、继续推进“三五”普法的各项进程，着力提高建设系统法制干部的依法行政水平
1998年的“三五”普法工作在市建委法制宣传领导小组的领导下，经过各局、委直属单位的密切配合下，紧紧围绕深化企业改革、加强城市建设和管理这个中心环节，以领导干部的法制宣传教育为重点，坚持法制宣传教育与法制实践相结合，法规教育与行业法规教育相结合，不断增强广大干部职工的法律素质和法制观念，有力地推进了建设系统依法行政、依法治市的各项工作。
（一）探索新型教学方法，提高“三五”普法效果。在几年的普法工作实践中，各局和委直属单位已积累了不少教学经验，部分单位还逐步摸索出一套切实可行的教学方法，为此，建设系统召开了法制宣传工作会议，大力推广案例演讲法、案例培训法、案例图象法等案例教学方法，也收到了一定的效果。
（二）抓住两类重点对象，实施重点普法教育。一是把法律素质作为领导干部应具备的基本素质，形成领导干部带头学法、广大干部职工积极参与的良好氛围。建设党委去年第一次中心组学习报告会请有关专家作依法治国辅导。市政局举办了10人次局级干部学法日，举办了232人次处级干部培训班，举办了1302人次科级干部培训班，取得了很好的效果。二是加强对行政执法人员的培训。公用局认真抓好执法人员的岗位培训，通过电视讲座、录象等形式，组织执法人员学习《宪法》、《行政法学》，377人通过了考核。市政局694个行政执法人员参加培训，全部取得了执法资格；市园林局加强对绿化行政执法人员的培训，分别组织了3期有139人参加的基本法培训和3期有220人参加的专业法培训；市地矿局有22人参加了市府法制办组织的基本法培训，经考核全部合格；市住宅局以行政执法人员和处级以上干部为重点，举办了共有150人参加的市府21号令行政处罚模拟培训班和专业法培训班。
（三）结合全市法制宣传，带动系统普法工作。组织全系统26个局、委直属单位参加本市百万市民法律知识竞赛，17位优秀者组成的建设系统代表队参加复赛和决赛，获得二等奖。
党的十五大提出的依法治国基本方略和上海“依法治市”的一系列目标任务，对建设系统法制建设产生了巨大的推动作用，也为各级法制机构和执法部门开展工作提供了有利的环境和条件。委和各局的法制干部紧紧抓住机遇，解放思想，真抓实干，出色地完成了年度各项法制工作任务。但是，建设系统法制工作中还存在一些不足之处，主要是：部分立法起草在集思广益和与改革发展的有效结合方面还有待于进一步完善；立法选项中的需要和可能的关系有待进一步协调；建设系统专业执法与街道综合执法有待进一步加强；城市管理执法体制有待进一步完善；有法不依、执法不严的现象还时有发生；执法队伍的素质有待进一步提高；对执法检查囿于执法程序上的监督检查，而对法规、规章实体实施情况的检查有所忽视；执法工作需要投入的意识尚未普遍形成等。这些都应在今后的工作中不断加以改进。
1999年法制工作安排
今年是上海城市管理和环境建设实现“一年一个样，三年大变样”的关键一年。在推进城市管理和环境建设三年目标的过程中，要以法制化、社会化、市场化为目标，积极探索长效管理机制，初步形成依法管理机制、市民社会参与机制和市场化运作机制。其中依法管理机制是基础。做好今年建设系统法制工作，对于顺利完成城市管理和环境建设三年目标，实现城市管理“一年一个样，三年大变样”，至关重要。今年建设系统法制工作的总体要求是：高举邓小平理论的伟大旗帜，贯彻落实党的十五大和市第七次党代会的精神，根据“依法治国”的方略，紧紧围绕上海城市建设和管理水平稳步提高的大局，进一步加快立法工作，提高立法质量；探索和完善行政执法体制、机制，严格执法监督；深入开展“三五”普法教育，提高领导干部和执法人员的法制水平，更好地为建立城市管理长效机制服务，保障城市建设和管理的新发展迎接新世纪。
一、明确重点，加强调研，保证既定立法起草工作按时按质按量完成
搞好立法工作是加强建设系统法制建设的基础。上海要建成为国际性大都市，城市建设和管理的任务依然相当繁重。城市管理体制、机制的改革和市场化运作机制的建立、完善也有一个逐步到位的过程。随着新型城市管理体制、机制和市场化运作机制的建立，城市建设和管理中新的行政法律关系和民事法律关系正在不断出现，需要通过立法来调整和规范。为此，1999年建设系统立法工作必须围绕建立具有时代特征、中国特色、上海特点的城市建设和管理法规框架体系的目标，按照市府法制工作会议的要求，在前几年立法项目储备的基础上，根据建设系统中近期立法规划，进一步加快法规、规章的起草力度，提高立法起草质量。
（一）要明确重点，加大投入。根据1999年地方性法规和规章制定计划（草案），今年建设系统有8个项目列入市人大立法计划，其中正式项目4个；有22个项目列入市府法制办立法计划，其中正式项目11个。委和各局要以此为重点，坚持定项目、定人员、定进度、定经费的“四定”原则，增加立法投入，实行立法经费专款专用，为完成1999年的各项立法任务提供物质保障。委政策法规研究处对一些重要立法项目要提前介入，做到上下沟通，内外协调，确保完成。
（二）要建立完善社会参与机制，保证立法质量。市民社会参与机制是上海探索长效管理机制的重要内容。建设系统的法制工作要在总结以往经验的基础上，进一步提高立法的民主化、社会化程度，“善于在立法过程中集中全市人民的智慧”，使法规、规章的规定充分反映民意，广泛集中民智，将可能出现的部门痕迹减少到最低程度，防止通过立法不适当地强化部门权力、谋求部门利益，只有这样，法规、规章才能更具有操作性、客观性、稳定性。要充分认识质量是法规、规章的生命，要提高法规、规章的科学性，使之适应社会经济发展的水平。
（三）要加强调研，搞好立法项目储备工作。起草法规、规章草案的调查研究过程，既是摸清情况的过程，也是统一思想的过程。达成共识，然后才可能进入实质性立法阶段。立法的质量与调查研究的广度和深度直接有关。委和各局对已列入市人大和市府法制办立法计划的调研项目，要深入细致地开展调查研究，做到对调整的对象、手段相对清晰，法律关系主体相互间的权利义务比较明确，为立法质量的提高奠定基础。
二、以提高行政执法的公正性、有效性为核心，建立、健全行政执法和执法监督的体制、机制
建立以“依法管理”为基础的城市管理和环境建设的长效管理机制，一方面要加强立法，做到有法可依；另一方面要严格执法，做到执法必严，违法必究，这是邓小平法制理论在建设系统法制工作中的必然反映。加强行政执法和执法监督，提高行政执法的公正性、有效性是今年法制工作的重点。为总结城市建设和管理中的执法经验，要积极开展建设系统执法工作交流，进一步推动建设系统执法工作。
（一）开展行政执法责任制试点工作。党的十五大提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。执法责任制其内容包括哪些方面，实施的手段、方式方法如何等一系列问题都需要在实践中不断探索和完善。建设系统承担着大量的城市建设和管理任务，执法队伍多，执法任务重，如何将贯彻执法责任制与日常的城市管理工作有机地结合起来，切实提高依法行政的水平，是建设系统法制工作的重要课题之一。今年建设系统房地局、市政局、公用局、环保局和环卫局等5局被市府法制办列为全市执法责任制试点单位，建设系统要以此为契机，积极开展行政执法责任制试点工作，及时加强交流、沟通，取得经验后再由点到面，逐步推广。
（二）贯彻实施《行政处罚法》，做好罚缴分离工作。罚缴分离是法律规定的一项基本制度，是保障政府机关依法行政，树立良好政府形象的基本要求。委和各局法制机构要认真按照市府法制办的要求，充分重视这项工作。一是要精心组织，加强领导，着力于解决实施中出现的新情况、新问题，确保这项制度落到实处；二是要加强与同级财政部门和代收银行分支机构的沟通、协调，与它们密切合作，共同做好行政执法人员、财务人员、代收银行营业网点操作人员的法律知识和代收业务培训。三是要做好罚缴分离制度配套性政策的制定工作，以及各项对策性措施的研究工作，确保罚缴分离工作稳步有序地推进。
（三）要以降低行政诉讼败诉率为目标，进一步完善听证制度，狠抓行政执法程序合法化。为保护当事人合法权益，提高行政执法水平，委和各局法制机构要严格执行《行政处罚法》和本市有关实施听证程序的规定，制定本部门的听证程序实施细则，配备专职听证人员，并加强培训，提高听证人员素质。同时要加强执法统计和定期、定量化动态分析，为改进和提高委系统行政管理和行政执法质量提供决策参考。
（四）理顺行政执法体制，提高行政执法效率。一是要在理顺市、区和街道三级执法体系方面要有新作为。理顺市级专业执法队伍、区级执法队伍和街道综合执法队伍的关系，实行专业执法和综合执法的有机结合，明确各级执法队伍的职能，发挥优势互补、协同管理的效应；二是要针对城建系统执法队伍较多，执法的力量较分散，不能形成合力的状况，在委内联合执法上进行一定的探索。
（五）完善执法监督机制，强化执法监督。按照突出重点、讲究实效的原则，开展对法规规章实施情况的监督检查。委和各局要根据实际需要，选择领导关心、群众反映较大的一至两项法规、规章进行执法检查，对去年执法检查中要求有关部门整改的项目，要继续跟踪检查。要采取多种有效的监督检查方法，包括程序检查与实体检查，定期检查与随机抽查相结合的办法，使执法监督检查规范化、制度化、经常化。
三、努力提高执法人员的素质和优化执法队伍的结构，创造条件实行执法人员竞争上岗
委和各局法制机构要加强对执法部门的指导，特别是规范法律文书的制作，以提高文书质量。今年建设系统要结合干部制度改革，在执法队伍建设上采取一些举措。在继续实行执法人员培训上岗的同时，要创造条件实现执法人员竞争上岗，将执法人员的考核与执法业绩挂钩，对于无法胜任执法岗位的人员要进行换岗，甚至下岗。同时，面向全社会公开招聘录用执法人员，对执法队伍进行适当的充实调整。通过分流、交流和引进等多种途径，优化结构、改善素质、提高效率，努力使执法管理队伍与全面加强城市现代化管理的要求相适应。
四、要继续深入开展“三五”普法工作。1999年是“三五”普法实施的第四年，也是在前三年的基础上巩固、提高的一年。根据市委宣传部、市司法局“三五”普法计划的安排，今年普法的重点对象将在以往领导干部和执法人员的基础上，向企业经营管理人员拓展。对企业经营管理人员的普法内容是包括《公司法》、《劳动法》等与社会主义市场经济密切相关的法律、法规，以及相关的行业法律、法规。
根据全国人大立法计划，今年将有数部大法审议出台。其中与行政管理部门关系较为密切的有《行政复议法》和《证据法》等。九届人大二次会议通过了宪法修正案，修改后的新宪法是我国面向新世纪的根本大法。建设系统各法制机构要联系本单位实际，以形式多样、丰富多彩活动为载体，大力进行教学方式、方法的创新，结合“三五”普法工作，认真学习和宣传宪法修正案和其他新出台的法律，作好宪法修正案和新法律的培训工作，依法治市，努力建设社会主义法制城市。
对于本市新出台的城市建设和管理法规、规章，也要通过各种宣传媒介和活动载体，加强宣传培训力度，让全社会和广大市民了解这些法规、规章的主要内容，积极争取其支持和参与城市管理，形成“人民城市人民管”的社会氛围。
1999年建设系统法制工作依然十分繁重。委和各局的法制干部要高举邓小平理论的伟大旗帜，以更加振奋的精神，更加高昂的斗志，更富有创造性的工作，狠抓落实，以出色的成绩迎接二十一世纪的来临。
关于市政、环卫、园林市级城市维护资金若干问题的通知
沪建计（99）第0629号
市市政局、市环卫局、市园林局：
为加强本市市级城市维护事业费、市级城市维护专项资金的使用管理，提高资金的使用效益，确保资金的专款专用。请你局按季、按年及时编制市级城市维护事业费、市城市维护专项资金收拨使用情况及效益分析报告，并在下季度第一月的5日前、次年第一月的10日前将分析报告报我委综合计划处、市城建基金管理办公室。市城建基金办对该项资金的使用必须加强日常监督和管理。
按照今年市政、环卫、园林行业推行“政事分开、政企分开、事企分开、管养分开”的要求，经研究，同意市政、环卫、园林市级城市维护事业费下半年按养护作业量5600万元走向市场，并进行招投标，具体指标为：
1．市政局 1000万元
2．环卫局 4000万元
3．园林局 600万元
上述市级事业费5600万元由市城建基金管理办公室按招投标合同拨款。
特此通知。
上海市建设委员会
一九九九年八月二十三日
关于使用“上海市建设和管理委员会
企业资质审批专用章”及“上海市建设和
管理委员会行政处罚专用章”的通知
沪建建（2000）第0623号
各区（县）建委（建设局）、各有关单位：
因政府机构改革，上海市建设委员会更名为上海市建设和管理委员会，现相应更改原建筑业企业资质审批专用章及行政处罚专用章，并将有关事项通知如下：
一、原“上海市建设委员会企业资质审批专用章”和“上海市建设委员会行政处罚专用章”自10月1日起停止使用，同时启用“上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章”和“上海市建设和管理委员会行政处罚专用章”。
二、各区（县）建委（建设局）于9月25日之后到市建管办办理资质审批专用章调换手续，并将下发的上海市建设委员会行政处罚法律文书（整套）缴市建管办处理。
三、新专用章的使用管理，仍按有关规定执行。企业资质审批专用章具体分管使用安排如下：
上海市建筑业管理办公室 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章
长宁区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（1）
卢湾区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（2）
闵行区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（3）
宝山区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（4）
金山区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（5）
闸北区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（6）
松江区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（7）
奉贤县建设局 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（8）
杨浦区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（9）
青浦区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（10）
虹口区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（11）
南汇县建设局 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（12）
浦东新区城建局 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（13）
徐汇区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（14）
崇明县建设局 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（15）
黄浦区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（16）
普陀区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（17）
静安区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（18）
嘉定区建设委员会 上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章（19）
四、“上海市建设和管理委员会企业资质审批专用章”和“上海市建设和管理委员会行政处罚专用章”样式：
五、联系人：市建委建筑和建材业管理处汪洋，电话：54524500转1141分机。
上海市建设和管理委员会
二０００年九月十八日
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