关于印发《市建设交通系统2002年法制工作 总结和2003年法制工作安排》的通知
沪建研（2003）301号
各局：
现将《市建设交通系统2002年法制工作总结和2003年法制工作安排》印发给你们，请认真按照执行。
上海市建设和管理委员会
二００三年五月七日
市建设交通系统2002年法制工作总结和
2003年法制工作安排
一、2002年法制工作回顾
2002年，在市委、市政府的正确领导和市人大的监督指导下，建设交通系统法制工作贯彻“三个代表”重要思想和依法治市基本方针，围绕城市建设和管理的中心任务，发挥规范、引导和保障功能，各方面都取得了新的进展。
（一）立法工作取得新的成绩
建设交通系统积极配合实施市人大和市政府的立法安排，适应我国加入WTO和政府职能转变的新形势，立法工作的重点放在对政策法规的修改完善上。
在对原有法规规章废止的基础上，去年本市新出台建设交通管理方面的地方性法规4件，即《上海市轨道交通管理条例》、《上海市房地产登记条例》、《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》、《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》；政府规章1件，即《上海市环城绿带管理办法》；还对《上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法》、《上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定》等9件政府规章进行修订，重新发布。
同时，全系统储备了20余个法规、规章制定或修订项目，为适时出台创造条件。在深入调研的基础上，有的已完成初稿，如《上海市邮政条例》、《上海市港口管理条例》、《上海市液化石油气管理办法》（修订）、《上海市海域使用管理办法》、《上海市塑料袋管理办法》等；有的已上报市政府，如《上海市防汛条例》、《上海市无障碍设施建设和管理办法》、《上海市建设工程招标投标管理办法》等。
按照市委和市政府部署，建设交通系统继续清理历年所发规范性文件，公开废止或宣布失效了一大批与社会主义市场经济体制和WTO规则不相适应的文件。同时，为配合实施新出台的法规规章和调整后的行政审批制度，各部门还制定了一些新的规范性文件，以细化工作程序，填补管理空白。
去年4月，建设系统法制工作领导小组会议提出进一步完善建设交通系统重大政策法规制定机制的5点意见后，委和各局进一步形成工作合力，如在轨道交通管理、住宅建设管理和郊区村民住房建设管理、塑料袋和餐厨垃圾管理、古树名木管理、旧区改造管理等办法的研究制定中，委和各局加强系统内外的沟通和协调，取得良好的效果。此外，加强对全系统立法规划的研究，在各局对本行业立法规划框架修订的基础上，汇总形成了建设交通系统立法规划框架修订方案的初稿。
（二）行政执法和执法监督工作进一步加强
2002年，建设交通系统进一步健全综合执法与专业执法、统一执法与分级执法、日常执法与专项整治相结合的执法机制；同时，从规范执法行为入手，切实做好执法监督。
城市管理综合执法进一步巩固试点成果，完善执法机制。去年10个试点区城管大队共处罚违法案件35万余起，城管监察队员人均处罚案件近百起。各区加强联席会议制度和双向告知制度建设，综合执法与专业执法进一步协调。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》下发后，市建委和相关局积极参与城市管理综合执法体制深化改革方案的研究制定工作，提供市政府进行决策。
建设交通系统深入开展整顿和规范市场经济秩序工作，结合专项整治加大了专业执法力度。市建委联合市工商局、市质量技监局和有关行业协会，对19个区（县）118个建设工程项目、89家家庭装饰的材料经营、生产和施工企业进行了抽查，并请部分市人大代表参与监督检查。市房地资源局对房地产交易中侵害消费者权益的行为进行了重点查处，并将违法违规的房地产经纪企业名单上网公示。市交通局对客货运输市场和汽车维修市场的无证经营活动进行了重点整治，全年共作出各类行政处罚128万件。
委和各局按照主体、程序、行为、结果“四合法”的标准加强执法监督，并严格实行行政检查、行政强制、行政处罚“三告知，制度，大力推进执法规范化。上海海事局在各执法机构设立法规员岗位，并实行行政处罚备案审查制度，行政处罚差错率从2001年3月的508％下降到目前的1％左右。市住宅局对部分区局进行了执法检查，并提出整改意见。上海港务局对执法的覆盖面和密度提出了具体要求。市水务局建立了统一执法与分级执法的机制，市市政局制定了路政行政处罚实施细则，市市容环卫局、市绿化局细化了统计、考核等制度，执法和执法监督的工作都得到加强。
市建委和各局认真做好行政复议和行政应诉工作。通过加强执法监督和执法人员培训，充分调查取证，规范复议和诉讼案件处理程序，提高了行政复议维持率和行政应诉胜诉率。市房地资源局全年受理行政复议申请132件，确认行政违法仅1件。市交通局全年应诉行政诉讼案件11起，全部胜诉。
（三）行政审批制度改革继续深化
市建设交通系统认真贯彻市政府关于进一步深化审改工作的要求，巩固前阶段的审改成果，做好审改后续工作。
继前年集中清理和改革行政审批项目后，去年建设系统又清理上报了一些改革和调整的项目。与此同时，对各行业审改事项落实情况开展全面自查，找出薄弱环节，进行认真整改。市建委和各局把制定和完善与审改方案配套的工作制度放在突出位置，探索建立行政审批和管理新机制。房地资源局、绿化局、市容环卫局、住宅局等设立了行政审批一门式集中受理窗口，规定了内部工作流程，实行审批事项上网、上墙公开。水务局、市政局等制定了行政审批责任追究的专门规定。市建委制定了建筑建材业行政审批制度改革配套实施意见，市交通局制定了加强交通行业行政审批制度改革后续管理的意见，对管理内容和程序一一作了规范。
（四）法制宣传教育工作深入开展
2002年，建设交通系统按照“四五”普法规划全面开展普法工作。通过学法日、法制辅导讲座、法律知识轮训等，进一步健全各类学法制度；围绕全国宪法宣传日、上海市宪法宣传周及植树节等城市管理活动日，开展形式多样的宣传活动；以市建设党校和各局党校为法制培训的主阵地，使普法培训工作有计划、有步骤地开展。
市建委和各局重点加强各级领导干部的法制学习，坚持党委中心组学法制度，把定时间、定内容作为保证领导干部学法经常化的有效措施。2002年，全系统有500多名处级领导干部参加了WTO与依法行政专题培训。
按照市政府法制办统一要求，委和各局组织开展了对执法队伍的基本法、专业法知识培训，并及时进行了执法人员行政执法证的换领。
（五）依法治市总结工作扎实进行
按照市委依法治市办的要求，2002年，市建设交通系统精心组织、认真开展贯彻《上海市进一步推进依法治市工作纲要》总结工作。通过制定计划、专题会议部署，分阶段开展自查、互查和抽查等工作，委和各局全面回顾总结了《纲要》实施3年来工作的基本情况、主要成就和经验，寻找存在的薄弱环节和主要问题，并提出改进措施，为进一步推进本系统依法治市工作打下了良好的基础。
总体上讲，2002年建设交通系统法制建设取得很大的成绩，但也存在一些不足之处，主要是：立法起草过程中，对如何促进政府职能转变需进一步探索；综合执法体制机制的改革有待进一步深化；执法监督的手段与制度有待进一步完善，等等。这些都应在今后的工作中不断加以改进。
二、2003年法制工作安排
2003年市建设交通系统法制工作的指导思想是：全面贯彻“三个代表”重要思想，按照市委、市政府关于上海城市建设和管理的总体要求，围绕委和各局的中心工作，进一步加强和改进法制工作，促进政府职能转变，提高依法行政和依法管理水平，保障和推动城市建设管理和交通邮政事业健康发展。
（一）关于立法工作
2003年，建设交通系统要稳步推进法规规章的立改废工作，抓前期，重协调，促成果，不断提高立法质量。
我国的立法工作正在实现从注重立法数量到强调立法质量的转变。随着全社会法制建设和依法治理水平的提高，立法质量的标准也在变化提高。建设交通系统的政府管理部门在立法调研起草工作中，要与时俱进，全面体现改革创新精神，强化质量意识。
行政立法首先必须与现行法制体系相协调。建设交通系统起草的法规规章条文要注意与上位法（特别是修改后的上位法）保持一致。对新设立法项目的必要性和合法性要作充分论证，尽可能利用现有法律资源解决管理中的问题。对通过修订现行法规规章可以达到法制规范目的的事项，不一定再设立新的立法项目。新设立法项目要解决好管理盲区和职能交叉部位存在的突出问题，充分考虑与其他相关领域管理部门的关系，使法制规范产生积极的的综合效应。
其次，行政立法必须与转变政府职能的要求相协调。要通过法规规章的立改废，将行政审批制度改革的成果加以确认，并与即将出台的行政许可法和行政管理体制改革方案作好衔接。有关立法草案设定的政府职能，要严格限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务范围内。对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，加强事中、事后监督。
为进一步提高行政立法的起草质量和储备水平，各部门要加强立法的前期调研，围绕需要协调解决的突出矛盾和影响全局的重大问题确定若干课题，组织政府法制工作人员和法律界专业人员进行研究，及时将新情况、新问题纳入到法律法规调整的范围内。
各部门要加强工作的计划性，掌握工作节奏，按照急用先立和成者先推的原则，认真做好2003年度全系统重点立法调研项目（见附件）的调研和上报工作。
（二）关于执法和执法监督工作
行政审批制度改革后，政府行使监管职能的重心将由“在家盖章”转向“出门查访”，执法部门的职能和地位需要进一步提升，现行执法体制需要进一步改革。
按照国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的要求，上海城市管理综合执法试点工作在保持良好势头的基础上，今年要再上一个台阶。市建委和有关局要配合市政府完善改革方案，加强执法队伍建设，为进入新体制做好准备。
各局除配合实施城市管理执法的“大综合”外，要继续大胆探索推行专业执法的“小综合”，整合归并本部门各类专业执法队伍，提高执法效率，开创市和区、综合和专业执法工作协调发展的新局面。要结合深化执法体制改革，逐步将委局所属的行使具体行政行为的事业单位过渡为行政事务执行机构。
2003年，建设交通系统要全面加强行政执法监督工作。要围绕政府工作重点和人民群众关心的热点问题，落实市人大和市政府的有关部署，加大执法检查力度。要完善和落实行政执法责任制度和行政处罚案卷评查制度，使监督工作制度化、日常化，并逐步实现信息化，切实提高规范执法、文明执法的水平。要认真研究行政复议和诉讼中出现的多发性、规律性问题，找出症结所在，对行政审批和行政执法中的相应环节进行整改，从源头上降低具体行政行为的失误率。
（三）关于法制宣传教育工作
十六大报告提出，要“加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范”。普法工程实施17年来，广大市民的法律意识和依法维权意识明显提高，这一现象对行政机关公职人员的法律素质提出了新的要求。
2003年是“四五”普法的承上启下之年。建设交通系统法制宣传教育工作的重点要放在公职人员的学法用法上。
要强化领导干部带头学法用法。提高领导干部法律素质是普法工作取得实效的关键。各部门制定的政策是否符合法律、行政措施是否符合法律，主要取决于领导干部的法律素质。要继续建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、法律培训考试制度、学法用法与干部使用挂钩制度、重大决策前的法律咨询审核制度，不断提高领导干部学法的计划性、系统性和针对性。
要抓好行政执法人员的学法用法。一线行政执法人员素质的高低直接影响行政执法的效果，关系政府的形象。市建委和各局要继续按照市政府法制办的安排，并结合本行业的实际，认真完成执法人员基本法与专业法知识的培训考核，特别是要抓好新进人员、新颁法规的普法工作，以进一步增强执法队伍整体素质，提高执法水平。
要提高法制机构工作人员的法律素养。政府法制机构工作人员承担着法制文件起草和执法监督的具体工作，无论建章立制、判别正误还是出谋划策，都要求其具有较高的运用法律知识解决问题的能力。要以岗位培训为抓手，按照“缺啥补啥”的原则，对法制机构工作人员进行有针对性的制度化的培训，并促使其形成不断自学法律知识、更新知识结构的良好习惯。
（四）关于法制协调工作
城市建设和管理工作的整体性、系统性特征日益明显，要求建设交通系统各个政府管理部门的目标取向、政策措施保持协调。继续探索建立良好的沟通协调机制，是今年法制工作的一项重要内容。
按照委负责总体协调、局负责具体操作的原则，2003年市建委和各局要形成合力，共同做好以下工作：
一是要修订完成《上海市建设交通系统2003年至2010年立法规划框架》。通过修订，及时调整原框架中不合时宜、产生冲突和重复的内容，使新框架正确地指导今后的立法工作。
二是要深入研究全系统法制工作中带有共性的问题。如市政公用行业的特许经营问题，涉及水务、交通、市政、市容环卫等行业，市建委要牵头组织研究，争取年内形成统一的管理办法。
三是要结合执法体制改革做好执法主体的调整。无论是将执法内容从专业执法范畴中调整到综合执法范畴中，还是将执法内容进行分类归并，都要有利于执法效率和执法水平的整体提高。
四是要搞好部门间的协作配合。如邮政局与住宅局关于邮政设施的配套建设问题，水务局和绿化局关于河道绿化的管理问题，等等，市建委都应帮助协调，促进双方形成良性互动机制。
附件一：
2002年本市颁布的建设交通类法规规章
（共14项）
上海市轨道交通管理条例
上海市房地产登记条例
上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例
上海市古树名木和古树后续资源保护条例
上海市环城绿带管理办法
上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法（修订）
上海市非机动车营业性货物运输管理办法（修订）
上海市货运出租汽车运输管理暂行规定（修订）
上海市建设工程施工安全监督管理办法（修订）
上海市外地施工企业进沪施工管理暂行规定（修订）
上海市空调设备安装使用管理规定（修订）
上海市机动车清洗保洁管理暂行规定（修订）
上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定（修订）
关于收缴绿化建设保证金实施办法（修订）
附件二：
2003年度建设交通系统重点立法调研项目
（含已上报、即将上报和拟深入调研项目。共37项）
上海市b建设工程招标投标管理办法
上海市家庭装饰装修管理办法
上海市建筑节能管理办法
上海市建筑市场管理条例（修订）
上海市建设工程监理管理暂行办法（修订）
上海市公共交通卡管理办法
上海市公共停车场库管理办法
上海市省市际道路旅客运输管理办法
上海市郊区村民住房建设管理办法
上海市住宅建设管理若干规定
上海市住宅产业现代化实施办法
上海市居住物业管理条例（修订）
上海市地面沉降防治管理办法
上海市征用农村集体土地管理办法
上海市房地产经纪人管理办法
上海市房地产开发经营管理条例
关于实施《上海市房地产登记条例》的若干规定
上海市港口管理条例
上海港港章
上海市岸线管理办法
上海市防汛条例
上海市滩涂管理条例（修订）
上海市黄浦江防汛墙保护办法（修订）
上海市海域使用管理办法
上海市海洋环境观测预报管理办法
上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理暂行办法（修订）
上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定（修订）
上海市城镇环境卫生设施设置规定（修订）
上海市餐厨垃圾处置管理办法
上海市塑料袋管理办法
上海市市政公用行业特许经营管理办法
上海市城市道路管线监察管理办法
上海市城市道路桥梁管理条例（修订）
上海市液化石油气管理办法（修订）
上海市邮政设施管理办法
上海市快件寄递管理办法
上海市无障碍设施建设和管理办法
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